Jedro

Stališče sodišča druge stopnje, da zgolj položaj oziroma vloga prvotoženke kot upravljavca državnih cest ne more biti podlaga za sklep o kakršnikoli njeni odgovornosti, je glede na zakonito poroštvo koncedenta za obveznosti koncesionarja, določeno v 53. členu Zakona o gospodarskih javnih službah, materialnopravno zmotno.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se v izpodbijanem delu (I. točka izreka) razveljavi in se zadeva v tem obsegu vrne temu sodišču v novo sojenje.

Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku, po katerem sta toženki dolžni tožnici nerazdelno plačati odškodnino v višini 1.950.000 SIT z zahtevanimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. V presežku je tožbeni zahtevek zavrnilo. Toženkama je naložilo plačilo tožničinih stroškov postopka. Ugotovilo je, (1) da se je tožnica kritičnega dne poškodovala, ker ji je spodrsnilo na poledenelem neposutem cestišču, (2) da cestišče v primeru, če bi bilo posuto, ne bi bilo poledenelo, (3) da bi glede na vremensko napoved (nizke temperature, možne padavine, velika nevarnost poledice) drugotoženka morala predvideti, da bo kritičnega dne poledica, in bi morala pravočasno posipati cestišče, (4) da je drugotoženka imela možnost pravočasno posuti cestišče, (5) da je prvotoženka lastnica ceste, kjer je prišlo do škodnega dogodka, in (6) da je prvotoženka z drugotoženko sklenila pogodbo o vzdrževanju cest. Na podlagi teh ugotovitev je zavzelo stališče, da je drugotoženka opustila dolžno skrb pri zagotavljanju varnosti na cesti, prvotoženka pa je odgovorna kot lastnica ceste, kjer je prišlo do škodnega dogodka, in se s sklenitvijo pogodbe o vzdrževanju cest z drugotoženko ni mogla razbremeniti svoje odgovornosti. Obe toženki sta tudi objektivno odgovorni za nastalo škodo.

2. Sodišče druge stopnje je prvotoženkini pritožbi ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je zahtevek zoper njo zavrnilo in tožnici naložilo plačilo prvotoženkinih stroškov postopka. Drugotoženkino pritožbo je zavrnilo in v tem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Navedlo je, da prvotoženkina pasivna legitimacija ni brezpogojno izključena, vendar pa ji ni mogoče pripisati objektivne odgovornosti za nastalo škodo. Cesta namreč ni nevarna stvar. Nevarnost je v obravnavanem primeru nastopila zaradi poledice. To bi moglo utemeljevati le očitek o krivdni odgovornosti, ki pa je sodišče prve stopnje ni ugotovilo. Zgolj položaj oziroma vloga prvotoženke kot upravljavca državnih cest namreč ne more biti podlaga za sklep o kakršnikoli njeni odgovornosti.

3. Tožnica v reviziji uveljavlja razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Trdi, da je prvotoženka lastnica in upravljavka ceste, kjer je prišlo do nastanka škode, in da se s tem, da je z drugotoženko sklenila pogodbo o vzdrževanju cest, ne more razbremeniti odgovornosti za nastalo škodo. Ker je do škodnega dogodka prišlo na cestišču v lasti in upravljanju prvotoženke, je ta odgovorna po samem zakonu. V skladu z Zakonom o varnosti cestnega prometa, Zakonom o javnih cestah in Pravilnikom o vrstah vzdrževalnih del na javnih cestah in nivoju rednega vzdrževanja javnih cest mora biti javna cesta urejena tako, da je na njej možen varen promet. Prvotoženka bi morala ukreniti vse potrebno za ustrezno vzdrževanje in čiščenje ceste. Poleg tega odgovarja tudi za izbiro vzdrževalca. Če ta ne izpolnjuje pogodbenih obveznosti, prvotoženka odgovarja nerazdelno. Ker je bila ugotovljena krivdna odgovornost drugotoženke, je podana tudi odgovornost prvotoženke. Če pa je sodišče druge stopnje menilo, da sodba sodišča prve stopnje nima razlogov o prvotoženkini krivdni odgovornosti, bi moralo sodbo razveljaviti in zadevo vrniti v novo sojenje. Tožnica predlaga, naj revizijsko sodišče reviziji ugodi in sodbo sodišča druge stopnje spremeni, tako da zahtevku zoper prvotoženko ugodi.

4. Sodišče je revizijo vročilo Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije in toženkama, ki sta nanjo odgovorili.

5. Revizija je utemeljena.

6. Prvotoženkino stališče, da revidentka glede na to, da je bilo zahtevku zoper drugotoženko ugodeno, nima pravnega interesa za vložitev revizije, je očitno zmotno. S pridobitvijo izvršilnega naslova zoper enega od solidarnih dolžnikov ne preneha obstajati pravni interes upnika za pridobitev takega naslova zoper drugega solidarnega dolžnika.

7. Revidentka kot sporno izpostavlja stališče sodišča druge stopnje, da zgolj položaj oziroma vloga prvotoženke kot upravljavca državnih cest ne more biti podlaga za sklep o kakršnikoli njeni odgovornosti. Ob upoštevanju tožbenih trditev je revizijsko sodišče sporno stališče razumelo v tem smislu, da za ugotovitev prvotoženkine pasivne legitimacije ne zadostujejo trditve o opustitvi potrebne skrbnosti pri vzdrževanju cest v njeni lasti. Tožnica namreč v postopku ni zatrjevala le tega, da je do škode prišlo na cesti v lasti prvotoženke, ampak je to trditev postavila tudi(1) v povezavi s trditvami o opustitvi potrebne skrbnosti pri vzdrževanju ceste. V postopku je namreč zatrjevala, da ji je na poledenelem neposutem cestišču zdrsnilo, da je do tega prišlo zaradi nepravočasnega posutja ceste, do tega pa zaradi ravnanja drugotoženke v nasprotju s predpisi in da prvotoženka odgovarja kot lastnik, drugotoženka pa kot vzdrževalec ceste. Na opisan način je tožbene trditve razumela tudi prvotoženka. Utemeljenosti zahtevka je namreč nasprotovala (med drugim) s trditvijo, da je vzdrževanje cest s pogodbo prenesla na drugotoženko.

8. Odškodninska odgovornost je odgovornost na podlagi zakona. Odgovorna oseba se je ne more razbremeniti s pogodbenim prenosom svojih obveznosti na drugo osebo. Za odločitev v zadevi je torej ključen odgovor na vprašanje, ali je na podlagi predpisov prvotoženka tista, ki je dolžna zagotoviti tàko vzdrževanje cest, da je zagotovljena njihova varna uporaba (prim. prvi odstavek 5. člena Zakona o javnih cestah – v nadaljevanju ZJC) oziroma natančneje povedano: ali je odškodninsko odgovorna, kadar tàko vzdrževanje cest ni zagotovljeno.

9. Ni sporno, da je prvotoženka upravljavec ceste, kjer je prišlo do škodnega dogodka, in da je z drugotoženko sklenila pogodbo o rednem vzdrževanju cest, v katero je zajeto tudi vzdrževanje ceste, kjer je prišlo do škodnega dogodka. Redno vzdrževanje javnih cest, kamor med drugim sodijo vzdrževalna dela za ohranjanje javnih cest v dobrem stanju ter za zagotavljanje prometne varnosti in prevoznosti javnih cest, je obvezna gospodarska javna služba (prvi odstavek 8. člena Zakona o javnih cestah – v nadaljevanju ZJC), ki jo država glede državnih cest opravlja prek koncesije (4. člen Uredbe o načinu opravljanja rednega vzdrževanja in organiziranja obnavljanja državnih cest – v nadaljevanju Uredba). Iz Uredbe jasno izhaja, kar je morda v zakonu nekoliko dvoumno povedano,(2) da Direkcija Republike Slovenije za ceste kot strokovna služba upravljavca cest organizira opravljanje rednega vzdrževanja državnih cest, javno službo rednega vzdrževanja pa opravlja koncesionar, ki sklene pogodbo z Direkcijo. Vendar pa to samo po sebi ne pomeni niti tega, da se je s podelitvijo pooblastila za izvajanje javne službe razbremenila odgovornosti za izpolnjevanje predpisanih obveznosti v zvezi z vzdrževanjem državnih cest,(3) niti tega, da se je s tem razbremenila odgovornosti za opravo nalog, ki jih je zaupala drugemu.(4)

10. V skladu s 5. členom Uredbe se koncesija opravlja in nadzira na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) in ZJC. Po ZJC in izvedbenem Pravilniku o vrstah vzdrževalnih del na javnih cestah in nivoju rednega vzdrževanja javnih cest (Uradni list RS, št. 62/98 – v nadaljevanju Pravilnik) so pristojnosti Direkcije za ceste kljub obstoju koncesijske pogodbe tako obsežne, da ni mogoč sklep, da je za opustitev obveznosti v zvezi z rednim vzdrževanjem državnih cest odgovoren le izvajalec javne službe, upravljavec državnih cest pa le za izbiro, opustitev nadzora in opustitev navodil za delo. Tako lahko na primer Direkcija kljub podeljeni koncesiji v primeru, ko je državna cesta v takem stanju, da promet po njej ni mogoč ali če to terjajo drugi utemeljeni razlogi, ki se nanašajo na zavarovanje ceste in varnost prometa na njej (npr. posebne razmere zaradi snega, poledice, odjuge, burje, močnega vetra, poškodb ceste zaradi naravnih in drugih nesreč in podobno), prepove ali omeji promet (prvi odstavek 46. člena ZJC). Drug primer je pristojnost Direkcije za postavljanje in odstranjevanje prometne signalizacije (67. člen ZJC). Navedeni sklep utrjuje tudi določba Pravilnika, po kateri strokovna služba upravljavca cest ne le organizira, ampak tudi vodi vzdrževanje cest (2. člen). Tako na primer ni dolžna ukrepati le na podlagi obdobnih rednih pregledov, ki jih opravlja sama. Sprotno je seznanjena tudi o ugotovitvah pregledniške službe izvajalca, ki se izvaja od enkrat tedensko do trikrat dnevno (8. in 14. člen Pravilnika), in je tudi v zvezi s temi dolžna odločiti o potrebnih vzdrževalnih ukrepih (prim. 7. člen Pravilnika). Nadalje iz določb Pravilnika o izvajanju zimske službe, ki so neposredno relevantne v obravnavanem primeru, izhaja, da je izvedbeni program zimske službe sicer dolžan pripraviti izvajalec rednega vzdrževanja, vendar pa ga sprejme, se pravi potrdi, strokovna služba upravljavca (28. člen Pravilnika). Dolžnosti upravljavca cest torej niso izčrpane s podelitvijo koncesije ter z izvajanjem nadzora in posledičnim dajanjem navodil za delo.

11. Razumna posledica dejstva, da je upravljavec na podlagi predpisov dolžan voditi vzdrževanje cest, je njegova odškodninska odgovornost za opustitev dolžnega vzdrževanja. Minuciozna razlaga določb, ki določajo obveznosti upravljavca na eni strani in obveznosti izvajalca javne službe na drugi strani, bi glede posameznih od njih lahko vodila do sklepa, da je za njihovo kršitev odgovoren le izvajalec javne službe,(5) upravljavčeva odgovornost pa je omejena na opustitev dolžnega nadzora. Vendar pa je pravilnost take razlage vprašljiva z vidika predvidljivosti uporabnikovega pravnega položaja. Da lahko učinkovito uveljavlja svoje pravice, mora vedeti, na koga naj naslovi svoj zahtevek, pri ugotavljanju zavezanca pa mu ni dopustno naložiti nesorazmernega bremena.

12. Enoznačen odgovor na vprašanje, ali je razmerje med upravljavcem cest in pravno osamosvojenim izvajalcem javne službe vzdrževanja cest podobno kot v primeru odgovornosti delodajalca za delavca, ko delodajalec po načelu respondeat superior odgovarja na mestu delavca,(6) ali pa je v primeru organiziranja te javne službe država odgovorna le še za izvajanje nadzora nad njenim izvrševanjem, daje splošni zakon, ki ureja gospodarske javne službe. V skladu s 53. členom ZGJS koncedent subsidiarno odgovarja za škodo, ki jo pri opravljanju koncesionirane gospodarske javne službe povzroči koncesionar uporabnikom ali drugim osebam, če s koncesijsko pogodbo ni dogovorjena drugačna vrsta odgovornosti. ZGJS sicer ne določa, kdaj nastopi ta subsidiarna odgovornost, po analogiji z ureditvijo v predpisih, ki urejajo podobno situacijo, pa je treba določbo razumeti tako, da odgovornost koncedenta nastopi, če oškodovanec na pisni odškodninski zahtevek od izvajalca v razumnem roku ni dobil odgovora oziroma je ta zahtevek delno ali v celoti zavrnil.(7) Določitev subsidiarne odgovornosti koncedenta za obveznosti koncesionarja je ustrezna tudi z vidika uporabnikovega pravnega položaja.

13. Stališče sodišča druge stopnje, da zgolj položaj oziroma vloga prvotoženke kot upravljavca državnih cest ne more biti podlaga za sklep o kakršnikoli njeni odgovornosti, je po navedenem materialnopravno zmotno. Glede na to je revizijsko sodišče sodbo sodišča druge stopnje v izpodbijanem delu (to je I. točka izreka) razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo temu sodišču v novo sojenje, da bo moglo v celoti odgovoriti na prvotoženkine pritožbene očitke (drugi odstavek 380. člena ZPP).

14. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

Op. št. (1): Na to trditev je navezala tudi trditev o prvotoženkini objektivni odgovornost, o čemer je zavzelo stališče tudi sodišče druge stopnje.

Op. št. (2): Prvi odstavek 19. člena ZJC se glasi: "Direkcija RS za ceste opravlja strokovnoteshnične, razvojne, organizacijske in upravne naloge za graditev, vzdrževanje in varstvo državnih cest. Te obsegajo zlasti … naloge rednega vzdrževanja državnih cest, naloge nadzora nad stanjem državnih cest, … izvajanje postopkov za oddajanje vdrževalnih del na državnih cestah, za katere je predpisana izbira izvajalca na podlagi javnega razpisa, izvajanje postopkov podeljevanja koncesij in izbire koncesionarja za redno vzdrževanje državnih cest, če je tak način njegovega izvajanja določen s predpisom iz tretjega odstavka 8. člena tega zakona, …" Op. št. (3): Drugačno stališče je bilo zavzeto v sodbi II Ips 433/2008 z dne 25. 9. 2008, ki se nanaša na državne ceste, obiter dictum pa tudi v sodbi II Ips 179/2006 z dne 26. 6. 2008, ki se nanaša na lokalne ceste.

Op. št. (4): Ne gre za civilnopravno pogodbo, ki sama po sebi ne more biti podlaga za prenos odškodninske odgovornosti, marveč za prenos nalog, ki se po predpisih opravljajo kot javna služba in katerih opravljanje država prenese z javnopravno pogodbo. Drugačno stališče izhaja iz nekaterih odločitev višjih sodišč. Tako npr. VSL II Cp 3207/2008 z dne 1. 10. 2008. Op. št. (5): ZGJS in Obligacijski zakonik (163. člen; podobna je bila tudi določba 184. člena Zakona o obligacijskih razmerjih) dajeta dovolj podlage za (sicer v sodni praksi višjih sodišč sporen) sklep, da je neposredna odgovornost izvajalca rednega vzdrževanja državnih cest v razmerju do uporabnika teh cest podana. Za odločitev v zadevi pa ni bistveno, ali je obseg odgovornosti vezan na obseg nalog, prenesenih s pogodbo (npr. dogovorjeno območje vzdrževanja, vrsta del, obseg del, nenazadnje tudi zagotovljen obseg finančnih sredstev), ali pa je s sklenitvijo koncesijske pogodbe prenesena dejavnost rednega vzdrževanja javnih cest v obsegu, določenem v zakonu in na njegovi podlagi izdanih predpisih.

Op. št. (6): Prim. Jadek Pensa, v Juhart, Plavšak (red.), Obligacijski zakonik s komentarjem, 1. knjiga, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 836. Op. št. (7): Prim. prvi odstavek 1004. člena ZOR (in enako določbo prvega odstavka 1019. člena OZ). Enako stališče o podobnih zakonskih določbah je Vrhovno sodišče že zavzelo v sodbah II Ips 393/2001 z dne 3. 10. 2002 in II Ips 540/2007 z dne 27. 8.2008.