Jedro

Glede na zakonsko ureditev in dejstvo, da je bila Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov sprejeta na predlog Ekonomskega socialnega sveta ob upoštevanju podatkov o vseh zaposlenih in o zaposlenih invalidih pri delodajalcih s posameznih področij po Uredbi po standardni klasifikaciji dejavnosti, po presoji Vrhovnega sodišča pri obremenitvi revidentke, ki spada skupaj s potovalnimi agencijami v skupino N) po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti, ne gre za neustaven in nesorazmeren poseg v ustavne pravice revidentke iz 14, 22. in 74. člena Ustave RS.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je prvostopenjsko sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentke) zoper odločbo Jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije, št. 4932-2-1301085-4 z dne 16. 12. 2013. S to odločbo je navedeni prvostopenjski organ med drugim odločil: v 1. točki izreka, da je revidentka zaradi neizpolnjevanja obveznosti po 65. členu Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) dolžna prvostopenjskemu organu plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za določeno obdobje leta 2011, 2012 in 2013, skupaj glavnica 36.958,17 EUR in obresti 3.850,58 EUR, skupaj dolg 40.808, 75 EUR; v 2. točki izreka določil rok in račun za plačilo, in odločil, da mora od datuma izdaje odločbe pa do poplačila revidentka plačati nadaljnje zamudne obresti v skladu z Zakonom o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Revidentkino pritožbo zoper navedeno prvostopenjsko odločbo pa je tožena stranka zavrnila z določbo, št. 14104-45/2014-2 z dne 28. 3. 2014. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odločilo, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka v upravnem sporu.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrdilo odločitvi upravnih organov, da je revidentka dolžna plačati obravnavani prispevek v navedeni višini. Svojo odločitev je oprlo na 65 in 62. člen ZZRZI, 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba) in na Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (v nadaljevanju Uredba SKD). Določba 62. člena ZZRZI je bila predmet presoje na Ustavnem sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) v odločbi U-I36/06-18 z dne 5. 2. 2009, ki ni ugotovilo njene neskladnosti z Ustavo RS (v nadaljevanju URS), zavrnilo pa je presojo zakonitosti 3. in 4. člena Uredbe. Ni sporno, da je revidentka uvrščena v dejavnost N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti po Uredbi SKD, zato mora imeti po Uredbi med zaposlenimi 6% invalidov ali pa plača ustrezen prispevek, kot ji je odmerjen v tem primeru. Na podlagi tega je sodišče prve stopnje presodilo, da je višina kvote zaposlenih invalidov stvar primernosti ureditve v predpisih, česar pa se v upravnem sporu ne presoja.

3. Revidentka izpodbija prvostopenjsko sodbo z revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje na 1. in 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Sklicuje se na neenotno upravnosodno prakso prvostopenjskega sodišča glede ključnega vprašanja te zadeve, to je pravilnosti, primernosti in zakonitosti uporabe sistema kvot, ki jih določa Uredba v povezavi z ZZRZI, in sicer Oddelka v Mariboru, ki je v bistveno enakih primerih odločbo o odmeri prispevka odpravil, ker je štel določbe Uredbe za nezakonite, in Oddelka v Celju, ki šteje Uredbo za zakonito. Takšna ureditev in odločba posegata v njene pavice iz 14., 22. in 74. člena URS Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni ter odpravi upravni odločbi in toženi stranki naloži plačilo njenih stroškov postopka, podredno pa predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje. Priglaša stroške postopka.

4. V odgovoru na revizijo se tožena stranka opredeljuje do revizijskih navedb ter vztraja na pravnih in dejanskih ugotovitvah, ki jih je navedla že v razlogih svoje odločbe. Meni, da je odločitev prvostopenjskega sodišča, Oddelka v Mariboru, s katero je odpravil odločbo prvostopenjskega organa ter mu zadevo vrnil v nov postopek, ker da je Uredba nezakonita in da za zavezanca, ki ima enako dejavnost kot revidentka, ne velja kvota 6%, temveč 2%, nezakonita, objektivno protipravna in samovoljna, da je prvostopenjsko sodišče pri tem prekoračilo svoja pooblastila in napačno uporabilo prosti preudarek ter kršilo določbe 153.člen URS, svojega preudarka pa sploh ni obrazložilo. Pač pa je pravilna in zakonita odločitev prvostopenjskega sodišča v obravnavnem primeru. Zato predlaga, da Vrhovno sodišč revizijo zavrne kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1. 5. Odgovor tožene stranke je bil revidentki poslan.

6. Revizija ni utemeljena.

7. Revizija je dovoljenja po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj revidentkina denarna obveznost iz izpodbijane odločbe presega 20.000 EUR. V navedeni določbi ZUS-1 je namreč kot vrednostni prag za dovoljenost revizije določena pravica oziroma obveznost stranke v vrednosti najmanj 20.000 EUR. Glede na to se Vrhovno sodišče do drugega uveljavljanega razloga za dovoljenost revizije niti ne opredeljuje.

8. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

9. V obravnavanem primeru je med strankama sporno, ali je 3. člen Uredbe v skladu z ZZRZI oziroma URS, glede na to, da je v 62. členu ZZRZI določeno, da se kvote invalidov, ki naj bi jih zaposloval vsak delodajalec z več kot 20 zaposlenimi, določijo v Uredbi glede na vrsto dejavnosti delodajalca, določeni po Uredbi SKD, pri čemer pa za celotno skupina delodajalcev, ki so po Uredbi SKD uvrščeni v dejavnost N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti, ki so med seboj zelo različne, mednje pa spada tudi revidentka s svojo dejavnostjo potovalnih agencij, velja kvota 6%.

10. Po prvem odstavku 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev (razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov) dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvota). Tretji odstavek tega člena določa, da kvoto iz prvega odstavka tega člena določa Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta z Uredbo. Kvota je glede na dejavnost delodajalca (po ureditvi, ki je valjala v obdobju od 2011 do 2013, ki je pomembno v tem primeru; sedaj veljavno besedilo pa izrecno določa „glede na registrirano področje glavne dejavnosti SKD delodajalca“) lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev. V 64. členu ZZRZI je določeno, da lahko delodajalci izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote. V prvem odstavku 65. člena ZZRZI pa je določeno, da je delodajalec, ki kvote ne izpolni, dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote.

11. Po Uredbi SKD so dejavnosti razvrščene po različnih nivojih, in sicer so v Uredbi SKD določene štiri razčlembe (področje, oddelek, skupina, razred, glej 4. člen) in pet hierarhičnih ravni (področje, oddelek, skupina, razred, podrazred, glej 5. člen). Uredba torej sledi zakonu, ko v 3. členu podjetja razvrsti glede na dejavnost po področju dejavnosti (torej po prvi hierarhični ravni iz 5. člena Uredbe SKD), in na nobenem področju med podjetji ne dela razlik glede na razvrstitev na nižje hierarhične nivoje (oddelek, skupina, razred oziroma podrazred) dejavnosti oziroma glede na število zaposlenih ali glede na kakšen drug kriterij.

12. V skladu s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI je Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta izdala Uredbo, ki v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o SKD. V tretjem odstavku 3. člena Uredbe je določena glede na dejavnost zavezanca, ki je razvidna iz podatkov AJPES, 6% kvota zaposlovanja invalidov med drugim za tiste pravne osebe, ki opravljajo dejavnost pod oznako: N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor spada tudi dejavnost potovalnih agencij, kar je tudi revidentka (poleg tega pa še za dejavnosti iz skupin A, B, C, D, E, in Q).

13. Skladnost tretjega odstavka 62. člena ZZRZI z Ustavo, je presojalo že Ustavno sodišče (res da ne izrecno z vidika, kot ga uveljavlja revidentka), ki je v odločbi U-I36/06-18 z dne 5. 2. 2009 odločilo, da navedena zakonska določba ni v neskladju z Ustavo in ker je bila Uredba sprejeta na podlagi tega zakona, je Ustavno sodišče zavrnilo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe.

14. Glede na navedeno ureditev v ZZRZI in dejstvo, da je bila Uredba sprejeta na podlagi predloga Ekonomsko socialnega sveta ob upoštevanju podatkov o vseh zaposlenih in o zaposlenih invalidih pri delodajalcih s posameznih področjih dejavnosti po Uredbi SKD, Vrhovno sodišče meni, da pri obremenitvi revidentke, ki spada skupaj z drugimi potovalnimi agencijami v skupino N) po Uredbi SKD, ne gre za neustaven oziroma nezakonit oziroma nesorazmeren posege v ustavne pravice revidentke iz 74., 14. in 22. člena URS, kot zatrjuje revidentka.

15. V prvem odstavku 74. člena URS je določeno, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem stavku drugega odstavka tega člena pa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalec torej lahko pravico do svobodne gospodarske pobude omeji, če to zahteva javna korist. Iz dosedanje ustavnosodne presoje te določbe je razvidno, da zakonodajalčeva svoboda pri omejevanju te pravice ni absolutna in neomejena. Tudi v primeru določanja kvot po ZZRZI zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba vanjo poseči. Zato mora pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico (tako v odločbah Ustavnega sodišča U-I36/06-18 z dne 5. 2. 2009, U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005, U-I-212/03 z dne 24.11. 2005). Obveznost zaposliti določeno kvoto invalidov pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude.

16. Vrhovno sodišče meni, da pri določanju kvote in razvrstitvi revidentke v kvoto 6% zaposlenih invalidov glede na celotno število zaposlenih pri njej, ne gre za prekomeren poseg, ker za tako omejitev obstaja javna korist in je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen URS). Zaposlovanje invalidov je v javnem interesu, kot je poudarilo že USRS in je bilo posebej izpostavljeno v obrazložitvi predloga ZZRZI. Dolžnost delodajalca, da zaposli določeno število invalidov – kvoto, ki glede na dejavnost delodajalca znaša od 2 do 6% od celotnega števila zaposlenih, pa je po drugi strani ublažena z različnimi ukrepi, med drugim tudi z vzpodbudami, ki jih lahko uveljavljajo tudi delodajalci. Temu so namenjena sredstva, ki jih zbere Sklad iz prispevkov delodajalcev, ki ne izpolnijo kvote. Glede na navedeno dolžnost delodajalca, da zaposli določeno kvoto invalidov, ne posega prekomerno v njegovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato je poseg dopusten.

17. Očitek o neenakosti, ki naj bi bila v tem, da so v skupini N različne dejavnosti, ki med seboj niso primerljive, in da ni jasno, zakaj tem dejavnostim 6% kvota za zaposlovanje invalidov, ni utemeljen. Merilo za določitev višine kvote je področje dejavnosti. Področje dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, je okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Razlikovalni kriterij za določanje kvote je področje dejavnosti, ki je razlikovalni kriterij tudi na številnih drugih področjih, kot na primer pri različnih predpisanih pogojih za delo, morebitnih državnih pomočeh ipd. Zato zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezanca, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, iz katerega izhaja tudi, da mora zakonodajalec bistveno različne položaje urediti različno.

18. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (npr. odločba št. U-I-68/04 z dne 6.4. 2006). Načelo enakosti torej zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti (glej tudi odločbo št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007).

19. Očitki o neenakosti ureditve in s tem o neskladju z drugim odstavkom 14. člena URS, ki naj bi bila v tem, da je višina kvote odvisna od dejavnosti delodajalca, so zato neutemeljeni. Določitev kvote glede na področje dejavnosti pa po presoji Vrhovnega sodišča sodi v polje proste presoje zakonodajalca.

20. Revidentka se sklicuje tudi na določbo 22. člena URS, ki se nanaša na enako varstvo pravic. Ta pravica naj bi ji bila kršena zato, ker je upravnosodna praksa upravnega sodišča glede vprašanja kvote za potovalne agencije različna, kar drži. Mariborski oddelek upravnega sodišča je namreč v nekaj primerih v enakih zadevah kot je obravnavana (kvota za potovalne agencije) odpravilo upravne odločbe in vrnilo zadeve v novo odločanje upravnim organom z napotkom, da je 3. člen Uredbe v neskladju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI, da je zato treba uporabiti „exceptio illegalis“ in v obravnavanih primerih za potovalno agencijo uporabljati kvoto 2%.

21. Vrhovno sodišče o revizijah, ki so bile vložene zoper omenjene sodne odločbe mariborskega oddelka upravnega sodišča še ni odločalo. Je pa v tej sodbi sprejelo pritrdilo odločitvi in razlogom celjskega oddelka upravnega sodišča, ki je odločitev upravnih organov, da za revidentko kot potovalno agencijo velja kvota 6%, potrdilo kot pravilno in zakonito. Torej je vrhovno sodišče do navedenega vprašanja sprejelo svoje pravno stališče, s katerim naj bi se uskladila in poenotila tudi upravnosodna praksa upravnega sodišča, sledili pa naj bi ji tudi pristojni upravni organi.

22. Vrhovno sodišče torej meni, da revidentki z izpodbijanim aktom niso bile kršene ustavne pravice iz 74., 22. in 14. člena URS.

23. Vrhovno sodišče je na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo kot neutemeljeno zavrnilo, saj niso podani razlogi, ki jih uveljavlja revizija, in ne razlogi, na katere sodišče pazi po uradni dolžnosti.

24. Revidentka z revizijo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.