Jedro

Delodajalci so glede na dejavnost, ki jo opravljajo, razvrščeni skladno z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti in tožeča stranka izrecno ne prereka, da njena razvrstitev v takšno dejavnost ne bi bila pravilna. V spornem primeru je v zadevi pomembna zakonitost izpodbijanega odločbe, ki temelji na tretjem odstavku 62. člena ZZRZI, katere zakonitost je potrdilo tudi Ustavno sodišče. Določitev kvote zaposlenih invalidov od celotnega števila zaposlenih, ki v spornem primeru po Uredbi o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov znaša 6%, pa je stvar primernosti takšne ureditve, česar pa sodišče v upravnem sporu ne presoja.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je v 1. točki izreka odločeno, da je A., d.o.o., zavezanec za zaposlovanje invalidov, davčna številka: … , matična številka: ..., zaradi neizpolnjevanja obveznosti po 65. členu ZZRZI, dolžan v Sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov z navedbo: obveznost za mesec/leto, število manjkajočih invalidov do doseganja kvote, višina dolgovanega mesečnega prispevka - glavnica in datum zapadlosti, skupaj glavnica 36.958,17 EUR z zamudnimi obrestmi 3.850,58 EUR, skupaj dolg 40.808,75 EUR. V 2. točki je določeno, da je zavezanec dolžan takoj plačati celotni znesek z nadaljnjimi zakonskimi zamudnimi obrestmi z navedbo podračuna Sklada in sklica. 3. točka določa, da če obveznost ne bo poravnana kot izhaja iz izreka te odločbe, bo odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe. 4. točka določa, da pritožba ne zadrži njene izvršitve. V 5. točki izreka je odločeno, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi upravni organ navaja določbe 6. in 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI), ki določajo nadzor Sklada ter izpolnjevanje obveznosti zavezancev kvotnega sistema zaposlovanja invalidov in dolžnost delodajalcev, razen določenih izjem, da zaposlujejo invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev. Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada Republike Slovenije z Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba). Kvota je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev pri delodajalcu. V nadaljevanju navaja določbe tega zakona, ki določajo dolžnosti v zvezi s prijavo in zaposlovanjem invalidov. V skladu s 65. členom ZZRZI in 15. členom Uredbe, je delodajalec, ki kvote ne izpolni z zaposlenimi invalidi, niti z nadomestno izpolnitvijo, dolžan mesečno ob izplačilu plače oziroma od 17. 11. 2011 dalje (uveljavitev novele ZZRZI) do zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% vsakokrat veljavne minimalne plače objavljene v Uradnem listu RS za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote. Če zavezanec po posebnem pozivu tega ne stori, mu Sklad po petem odstavku 65. člena ZZRZI izda odločbo o obveznosti plačila. V nadaljevanju navaja višine prispevkov od minimalne plače za posamezna obdobja in izračun obresti po obrestni meri zamudnih obresti za posamezna obdobja. Iz razpredelnice, ki je v nadaljevanju prvostopenjske odločbe, je razvidno stanje obveznosti na dan 16. 12. 2013, česar pa sodišče v sodbo ne povzema. V nadaljevanju še navaja pravno podlago za izrek takšne odločitve.

3. S pritožbeno odločbo tožena stranka potrjuje odločitev prvostopenjskega organa ter ponovno navaja vse dejanske in pravne razloge za odločitev. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/06-18 z dne 5. 2. 2009, s katero je Ustavno sodišče odločilo, da 62. člen ZZRZI, ni v neskladju z Ustavo RS in oceno ustavnosti tega člena zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Iz enakih razlogov je zavrnilo tudi oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena Uredba, ki temelji na 62. členu ZZRZI. Meni, da ne 62. člen ZZRZI in ne 3. člen Uredbe nista v neskladju z Ustavo RS, pri čemer se še sklicuje na sodbo Upravnega sodišča U-I-36/06-18 z dne 5. 2. 2009, ki pa v tej sodbi ni upoštevalo že obstoječe judikature ustavnega sodišča. Zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezancev, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, iz katerega izhaja, da mora zakonodajalec bistveno različne položaje urediti različno. O načinu določitve kvot je bil dosežen dogovor socialnih partnerjev v okviru Ekonomsko socialnega sveta leta 2005, ob pripravi prve Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov. Dogovorili so se, da lahko kdorkoli od njih, kadarkoli predlaga drugačen način določitve kvot, vendar mora biti merilo enako za vse dejavnosti. Poudarja, da obstajajo tudi znotraj ostalih področij dejavnosti zelo različne možnosti zaposlovanja invalidov. Področje dejavnosti N, ni nikakršna izjema, kot želi prikazati zavezanec. Gre za različno obravnavo subjektov, torej tudi ne za neenako obravnavanje zavezanca.

4. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, procesno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da upravni organ prve stopnje ne ve, kakšna je dejanska obveznost tožeče stranke, kar glede na povsem neurejeno stanje glede statusa turističnih agencij niti ni čudno, je pa skrb zbujajoče in nezakonito. Pri ugotavljanju obveznosti organ ni upošteval dejstva, da tožeča stranka zaposluje invalida, čeprav je bilo to dejstvo organu predočeno in s tem podatkom razpolaga. Tožeča stranka izpodbija izračunano kvoto, ki od leta 2008 naprej neprekinjeno znaša kar 6%. V nadaljevanju razlaga namen in vsebino kvotnega sistema, ki izhaja iz VII. poglavja ZZRZI. V tretjem odstavku 62. člena ZZRZI je izrecno določeno, da se kvote določajo glede na dejavnost delodajalca in jih je glede stanje kvotnih sistemov v Evropi omejil s spodnjo 2% in zgornjo 6% mejo. Ta določa, da se kvota določi različno po dejavnostih in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Uredba v nasprotju z ZZRZI vzpostavlja drugačno podlago za določanje kvot, s tem pa tudi v nasprotju z Ustavo RS, samostojno in v nasprotju z nadrejenim aktom - zakonom, določa pogoje za obveznosti poslovnih subjektov, ki delujejo na območju RS. Teh oddelkov dejavnosti po Uredbi v standardni klasifikaciji dejavnosti, ki sledi Uredbi ES št. 1893/2006 o uvedbi statistične klasifikacije gospodarskih dejavnosti z dne 20. 12. 2006, je 99 in so združeni v posamezne razrede. Določanje kvot po ZZRZI, bi tako moralo potekati kvečjemu po teh 99 različnih oddelkih dejavnosti, pravilno pa po skupinah dejavnosti, kot podnivojem oddelkov dejavnosti, nikakor pa ne po razredih dejavnosti.

5. V razred dejavnost „N - Druge raznovrstne poslovne dejavnosti“, kamor sodi tudi dejavnost potovalnih agencij, organizatorji potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, so uvrščene še dejavnosti dajanja v najem in zakup, zaposlovanja, varovanja in posredovanja, oskrbe stavb in okolice ter pisarniške in spremljajoče poslovne storitvene dejavnosti, ki med sabo niso sorodne po nobenem kriteriju, temveč jih združuje zgolj to, da jih ni bilo mogoče vse po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katerega od drugih razredov. V nadaljevanju podrobno razlaga za poslovanje invalidov od leta 2005 dalje. Procent invalidskih kvot se je tudi različno spreminjal, tako da to kaže na to, da je bil sistem določanja invalidskih kvot že od vsega začetka urejen nepravilno in brez temeljnih podlag in določenih izhodišč.

6. V nadaljevanju navaja odločbo Ustavnega sodišča U-I-36/06, s katero je odločeno, da prvi odstavek 62. člena ZZRZI ni v neskladju z Ustavo, saj določitev kvot v javno korist in teža posledic te omejitve, ne posega v prekomerno pravico delodajalcev do svobode zaposlovanja. Glede 3. člena Uredbe je sodišče pobudo zavrnilo, ker je temeljila na neustavnosti tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Ustavno sodišče se z očitano neustavnostjo uredbe ni ukvarjalo, zato je o tem moralo presoditi sodišče v upravnem sporu pod št. II U 21/2013. Po določbi 125. člena Ustave RS je sodišče pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. V tem primeru sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, zato ga ne sme uporabiti (t.i. exceptio illegalis). Upravni organi pa so vezani tudi na 120. člen Ustave, v katerem je urejeno legalitetno načelo, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

7. Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je Vlada RS sprejela na podlagi tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Okviri, ki jih za določitev kvote za zaposlovanje invalidov določa navedeno zakonsko določilo so, da je kvota različna glede na dejavnost delodajalca, vendar pa ne manj kot 2% in ne več kot vključno 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev. Znotraj navedenega razpona je kvota različna glede na dejavnost. Dejavnost je torej tisti razlikovalni znak, glede na katerega se določi kvota znotraj danega razpona.

8. Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi po dejavnosti različno in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomesečno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označena s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako). Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je kot podlago za različno določitev kvote po dejavnostih določila področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako. Tožeča stranka meni, da je takšna ureditev v nasprotju z namenom zakonodajalca, zajetega v tretjem odstavku 62. člena ZZRZI.

9. Očitno je bil namen zakonodajalca, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost, zato je tolikšno odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti, v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Če je Uredba v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana, je s tem kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS. S tem je v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Upravni organ kot tudi sodišče morata zavrniti uporabo 3. člena Uredbe. Tožeča stranka predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi na izvedeni glavni obravnavi. Predlaga tudi povrnitev vseh priglašenih stroškov postopka.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka vse tožbene navedbe in ponovno navaja dejanske in pravne razloge za odločitev. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

K točki I izreka:

11. Tožba ni utemeljena.

12. Po prvem odstavku 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvota). Tretji odstavek tega člena določa, da kvoto iz prvega odstavka tega člena določa Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo. Kvota je glede na registrirano področje glavne dejavnosti delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev. 64. člen tega zakona določa, da lahko delodajalci izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote. V primeru, da delodajalec kvote ne izpolni, je dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člena ZZRZI).

13. V obravnavanem primeru je sporno, ali je imel upravni organ pravno podlago za uporabo Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba), na podlagi katere je tožeči stranki za leta 2011, 2012 in 2013, zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja 6% kvote invalidov (ali nadomestno izpolnitvijo), naložil plačilo prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov.

14. V skladu s tretjim odstavkom 62. člena tega zakona je Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta izdala zgoraj navedeno Uredbo, ki v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi različno po dejavnostih in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. 3. člen v tretjem odstavku te Uredbe določa, glede na dejavnost zavezanca, ki je razvidna iz podatkov AJPES, 6% odstotno kvoto zaposlovanja invalidov, za tiste pravne osebe, ki opravljajo dejavnost pod oznako: N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor spada tudi dejavnost potovalnih agencij. Skladnost tretjega odstavka 62. člena ZZRZI z Ustavo, je presojalo že Ustavno sodišče, ki je odločilo, da navedena zakonska določba ni v neskladju z Ustavo in ker je bila Uredba sprejeta na podlagi tega zakona, je Ustavno sodišče zavrnilo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe. Kot izhaja iz samega dejanskega stanja tretjega odstavka 62. člena ZZRZI, se Uredba sprejema na predlog Ekonomsko socialnega sveta. To pomeni, da ta predlaga Vladi sprejetje Uredbe, ki temelji na podatkih o številu zaposlenih invalidov po dejavnostih, ki pa se lahko po dejavnostih tudi bistveno spreminjajo. Vsled tega je bilo od leta 2007 dalje izdanih več Uredb. Tako so delodajalci glede na dejavnosti, ki jo opravljajo, razvrščeni skladno z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti in tožeča stranka izrecno ne prereka, da njena razvrstitev v takšno dejavnost ne bi bila pravilna. V spornem primeru je v zadevi pomembna zakonitost izpodbijanega odločbe (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), ki temelji na tretjem odstavku 62. člena ZZRZI in je zakonitost te zakonske določbe potrdilo tudi Ustavno sodišče. Določitev kvote zaposlenih invalidov od celotnega števila zaposlenih, ki v spornem primeru znaša po Uredbi 6%, pa je stvar primernosti takšne ureditve, kar pa sodišče v upravnem sporu ne presoja.

15. Ker je v obravnavanem primeru sporna samo uporaba Uredbe, ki določa delež zaposlenih invalidov od celotnega števila zaposlenih pri posameznem delodajalcu glede na dejavnost zavezanca, in ker je sodišče presodilo, da ni pogojev za uporabo instituta exceptio illegalis, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. K točki II izreka:

16. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.