Jedro

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je na revidentu.

Po presoji Vrhovnega sodišča zatrjevani odstop od sodne prakse ni podan, saj gre v obravnavani zadevi za drugačno dejansko in pravno situacijo kot v sodbah sodišča prve stopnje U 2638/2008 in U 2121/2008 ter sodbi Vrhovnega sodišča I Up 348/2010. V obravnavani zadevi namreč ne gre za vprašanje, ali je revidentu bila naložena obveznost zagotavljanja storitve dostopa z bitnim tokom na nivoju IP/MPLS omrežja, ampak ali je revident pri dostopu z bitnim tokom drugim operaterjem omogočil takšno funkcionalnost operaterskega (veleprodajnega) dostopa do svojega omrežja, ki je potreben za dostop z bitnim tokom, da pri tem ni kršil obveznosti enakega obravnavanja. Torej takšno, kot jo zagotavlja sam sebi.

Revident s svojimi navedbami obstoja zelo hudih posledic ni izkazal, saj zgolj sklicevanje na pravdni postopek pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani zaradi odškodninske tožbe (vložene v letu 2007, torej pred izdajo odločbe Agencije z dne 3. 8. 2009) proti revidentu kot tožencu, samo po sebi še ne pomeni zelo hudih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (sedaj revident) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša stroške postopka.

2. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da se revizija kot nedovoljena zavrže, podrejeno pa, da se kot neutemeljena zavrne. Vsebinsko pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi.

K I. točki izreka: Revizija ni dovoljena.

4. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentovo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za pošto in elektronske komunikacije (v nadaljevanju Agencija), št. 06013-7/2008-7 z dne 3. 8. 2009, s katero je Agencija revidentu v 1. točki izreka naložila, da mora pri izvrševanju obveznosti enakega obravnavanja iz 3. točke odločbe, št. 3824-50/2007-3 z dne 11. 10. 2007 (v nadaljevanju regulatorna odločba), v okviru širokopasovnega dostopa z bitnim tokom zagotoviti takšno funkcionalnost IP/MPLS omrežja, kot jo za potrebe zagotavljanja storitve povezovanja v navidezna zasebna omrežja (VPN-IP/MPLS) svojim končnim uporabnikom na maloprodajnem trgu omogoča sama sebi; v 2. točki izreka naložila, da mora v roku 15 dni dopolniti vzorčno ponudbo za dostop z bitnim tokom tako, da bo skladno s 4. točko regulatorne odločbe vanjo vključil tudi storitve iz prejšnje točke izreka te odločbe, vključno z razumno določenimi roki za izvedbo.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

6. Po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP pa mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Če se revident sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje, na katere se sklicuje, pa mora reviziji priložiti.

7. Revident uveljavlja odstop od sodne prakse sodišča prve stopnje, Vrhovnega sodišča in Sodišča Evropske unije, glede izpostavljenega pomembnega pravnega vprašanja: „Na kakšen način in po kakšnem postopku ter kako določno morajo biti naložene regulatorne obveznosti skladno z določbo 22. in 24. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom), da so naložene pravno veljavno in učinkovito in je mogoče njihovo kršitev ugotavljati v postopku nadzora po 144. členu ZEKom?“ Sklicuje se na sodbe sodišča prve stopnje U 2121/2008 z dne 9. 11. 2010, U 2635/2008 z dne 25. 8. 2011 in U 1811/2006 z dne 23. 9. 2009, sodbo Vrhovnega sodišča I Up 348/2010 z dne 1. 6. 2011 ter sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU; prej Sodišča Evropskih skupnosti) C-545/08. Navaja, da je sodišče prve stopnje z izpodbijano sodbo neobrazloženo in neutemeljeno odstopilo od stališče, da morajo biti regulatorne obveznosti naložene izrecno, po zakonito in transparentno izvedenem postopku in izražene v vsebini obveznosti enakega obravnavanja tako jasno in določno, da ne dopuščajo različnih razlag, saj obveznost zagotavljanja takšne funkcionalnosti IP/MPLS, kot jo za potrebe zagotavljanja storitev povezovanja v navidezna zasebna omrežja svojim končnim uporabnikom na maloprodaji omogoča sama sebi, revidentu v regulatorni odločbi ni bila naložena. V zvezi s tem se sklicuje tudi na sklepe Vrhovnega sodišča II DoR 280/2009, II DoR 9/2011 in VIII DoR 112/2010. Revident tudi predlaga, da se SEU v predhodno odločanje postavijo vprašanja: 1) Ali je grosistična storitev VPN-IP/MPLS glede na Priporočilo Evropske Komisije o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elekotronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Direktivo 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (v nadaljevanju Okvirna direktiva), lahko predmet ex ante sektorske regulacije na sektorskem trgu 12 „Širokopasovni dostop?; 2) Ali je razlaga prvostopenjskega sodišča o tem, da Agencija ni bila dolžna niti v analizi, namenjeni postopku posvetovanja z zainteresirano javnostjo, niti v notifikacijskem postopku pred Evropsko komisijo niti v regulatorni odločbi posebej naštevati, katere konkretne operaterske dostope do revidentovega omrežja je revident dolžan zagotoviti, skladna z obveznostjo nacionalnega regulatornega organa iz 6. in 7. člena Okvirne direktive ter z 8. členom Direktive 2002/19/ES Evropskega parlametna in Sveta o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (v nadaljevanju Direktiva o dostopu)?; 3)Ali je razlaga obveznosti enakopravnega obravnavanja na način, da ta vključuje za vsako maloprodajno storitev obveznost zagotovitve veleprodajne storitve tudi glede dopolnilnih storitev širokopasovnega dostopa z bitnim tokom, ne da bi bile takšne storitve izrecno določene in ne da bi bilo s strani regulatornega organa ugotovljeno, ali je naložitev takšne obveznosti sorazmerna in utemeljena glede na cilje iz 8. člena Okvirne direktive, skladna z 8/IV. členom Direktive o dostopu v zvezi z 6., 7. in 8. členom Okvirne direktive?

8. Po presoji Vrhovnega sodišča zatrjevani odstop od sodne prakse ni podan, saj gre v navedenih odločbah za drugačno pravno in dejansko stanje kot v obravnavani zadevi. Vrhovno sodišče je namreč v sodbi I Up 348/2010 z dne 1. 6. 2011, na katero se sklicuje revident, zavrnilo pritožbo Agencije in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje U 2121/2008 z dne 9. 11. 2010 ter zavzelo stališče, da revidentu z regulatorno odločbo (gre za isto kot v obravnavani zadevi) obveznost zagotavljanja t. i. „golega bitnega toka“ v okviru obveznosti enakega obravnavanja ni bila naložena. Gre torej za obveznost omogočanja operaterjem, da bodo lahko širokopasovne storitve ponujali tudi na priključkih, na katerih ni vključena PSTN ali ISDN storitev. Ta obveznost pa po stališču Vrhovnega sodišča revidentu v regulatorni odločbi ni bila naložena izrecno in po transparentno izvedenem postopku ter ni izražena v vsebini obveznosti enakega obravnavanja tako jasno in določno, da ne bi dopuščala različnih razlag. Ker ta obveznost revidentu z regulatorno odločbo ni bi bila naložena, je sodišče prve stopnje utemeljeno razveljavilo odločbo Agencije, št. 06013-2/2008-5 z dne 4. 9. 2008, s katero je Agencija v postopku nadzora nad izvajanjem regulatorne odločbe po drugem odstavku 144. člena ZEKom zaradi neenakega obravnavanja drugih operaterjev to obveznost „golega bitnega toka“ naložila revidentu. Tudi v sodbi sodišča prve stopnje U 2635/2008 z dne 25. 8. 2011, na katero se prav tako sklicuje revident, je sodišče prve stopnje presojalo zakonitost odločbe Agencije, izdane v postopku nadzora nad izvajanjem iste regulatorne odločbe, in je sodišče prve stopnje je tudi v tej zadevi zaključilo, da z njo obveznost zagotavljanja „golega bitnega toka“ revidentu ni bila naložena, zato revident ni kršil obveznosti enakega obravnavanja iz regulatorne odločbe in ni bilo podlage za sprejem ukrepov cenovne regulacije v izpodbijani odločbi.

9. V obravnavani zadevi pa gre za drugačno dejansko in pravno situacijo kot v navedenih sodbah sodišča prve stopnje (U 2638/2008 in U 2121/2008) ter sodbi Vrhovnega sodišča (I Up 348/2010), saj je predmet presoje v obravnavani zadevi odločba Agencije, s katero je ta v postopku izvrševanja nadzora regulatorne odločbe po drugem odstavku 144. člena ZEKom revidentu naložila, da mora pri izvrševanju obveznosti enakega obravnavanja iz 3. točke regulatorne odločbe v okviru širokopasovnega dostopa z bitnim tokom zagotoviti takšno funkcionalnost IP/MPLS omrežja, kot jo za potrebe zagotavljanja storitve povezovanja v navidezna zasebna omrežja (VPN-IP/MPLS) svojim končnim uporabnikom na maloprodajnem trgu omogoča sama sebi. V obravnavani zadevi torej ne gre za vprašanje, ali je revidentu bila naložena obveznost zagotavljanja storitve dostopa z bitnim tokom na nivoju IP/MPLS omrežja, ampak ali je revident pri dostopu z bitnim tokom drugim operaterjem omogočil takšno funkcionalnost operaterskega (veleprodajnega) dostopa do svojega omrežja, ki je potreben za dostop z bitnim tokom, da pri tem ni kršil obveznosti enakega obravnavanja. Torej takšno, kot jo zagotavlja sam sebi. Revidentu je bila z regulatorno odločbo v 2. točki izreka naložena obveznost, da ugodi vsem razumnim zahtevam za operaterski dostop do omrežnih elementov in zmogljivosti, ki so potrebne za dostop z bitnim tokom, v okviru katere mora zagotoviti dostop do svojega omrežja na nivoju BRAS in na nivoju regijske oziroma nacionalne priključne točke na IP/MPLS omrežju, ter v zvezi s tem omogočiti dostop do tehničnih vmesnikov, protokolov in drugih tehnologij. Agencija revidentu z izpodbijano odločbo tudi ni naložila nove obveznosti izvajanja (maloprodajnih) storitev VPN za drugega operaterja, ampak mu je naložila zgolj zagotavljanje operaterskega dostopa z bitnim tokom takšne kakovosti, ki omogoča, da bodo lahko operaterji sami ustvarili VPN storitve na maloprodajnem trgu, če takšno funkcionalnost dostopa omogoča sama sebi. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča odstop od sodbe Vrhovnega sodišča I Up 348/2010 in sodb sodišča prve stopnje U 2121/2008 in U 2635/2008 ni podan, kar pa je revidentu utemeljeno in obrazloženo pojasnilo tudi sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Zato tudi ni utemeljeno revidentovo sklicevanje na sklepe Vrhovnega sodišča II DoR 280/2009, II DoR 9/2011 in VIII DoR 112/2010. 10. Za drugačno pravno in dejansko stanje kot v obravnavani zadevi gre tudi v sodbi sodišča prve stopnje U 1811/2006 z dne 23. 9. 2008, glede katere revident tudi uveljavlja odstop od sodne prakse. V njej je sodišče prve stopnje namreč presojalo zakonitost dopolnilne odločbe Agencije (in ne zakonitost odločbe izdane v postopku nadzora nad izvajanjem regulatorne odločbe). Zavzelo je stališče, da z dopolnilno odločbo po določbi 220. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ni mogoče operaterju naložiti z ZEKom določene obveznosti, če predhodno pred izdajo odločbe ni izpeljan postopek po določbi 22. člena ZEKom. Zato je revidentovo sklicevanje na navedeno sodbo sodišča prve stopnje neutemeljeno.

11. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljeno tudi revidentovo sklicevanje na sodbo SEU C-545/08 z dne 6. 5. 2010, saj je v tej zadevi SEU ugotovilo, da Republika Poljska s tem, ko je naložila cenovno regulacijo maloprodajnih tarif brez predhodne analize trga, ni izpolnila svojih obveznost iz 16. in 17. člena Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalnih storitvah v povezavi s 16 in 27. členom Okvirne direktive. V navedeni zadevi gre torej za vprašanje naložitve regulatorne obveznosti brez predhodno izpeljanega postopka analize trga, v obravnavani zadevi pa za vprašanje naložitve obveznosti v okviru postopka nadzora nad izvajanjem obveznosti regulatorne odločbe, izdane po predhodno izpeljanem postopku analize trga.

12. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča v tem primeru ni razloga, da bi postopek v tej zadevi prekinilo in SEU zastavilo predhodno vprašanje (113. a člen Zakona o sodiščih), kar predlaga revident. 13. Revident glede na navedeno ni izkazal izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 14. Revident uveljavlja tudi dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso (npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 346/2010, X Ips 149/2010, X Ips 159/2010), mora revident natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanj zelo hude, ter vse to tudi izkazati.

15. Revident obstoj zelo hudih posledic utemeljuje z navedbami, da družba ..., v odškodninskem sporu zaradi revidentovega domnevnega onemogočanja grosistične storitve VPN – IP/MPLS od njega zahteva več kot 17 milijonov odškodnine, pri čemer se sklicuje tudi na to, da je revident kršil določbe ZEKom in odločbe Agencije (med njimi tudi izpodbijano odločbo Agencije).

16. Po presoji Vrhovnega sodišča revident s temi svojimi navedbami obstoja zelo hudih posledic ni izkazal, saj zgolj sklicevanje na pravdni postopek pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani zaradi odškodninske tožbe (vložene v letu 2007, torej pred izdajo odločbe Agencije z dne 3. 8. 2009) proti revidentu kot tožencu, samo po sebi še ne pomeni zelo hudih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Glede na navedeno revident tudi ni izkazal izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 17. Ker revident ni izkazal izpolnjevanja nobenega od zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

18. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo, revident v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.