Jedro

Postopki odmere komunalnega prispevka, uvedeni v času veljavnosti ZPNačrt in pred potekom šestih mesecev od uveljavitve občinskega prostorskega načrta (drugi odstavek 108. člena ZPNačrt), se tudi v primeru ponovnega odločanja končajo po predpisih, veljavnih v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka. Predpisi, veljavni v času uvedbe postopka, pa so v takem primeru občinski programi opremljanja, sprejeti na podlagi podzakonskih predpisov po ZUreP-1 (na podlagi Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo, Uradni list RS, št. 117/04 in 74/05 in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, Uradni list RS, št. 117/04 in 75/05). Če občina takih programov opremljanja ni sprejela, mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZPNačrt, to sta: Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka.

Izrek

Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1684/2011-6 z dne 12. 4. 2012 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravita odločba Župana Mestne občine Ljubljana, št. 354-770/2010-19 z dne 7. 9. 2011, in odločba Mestne občine Ljubljana, Oddelka za ravnanje z nepremičninami, št. 354-770/2010-14 z dne 17. 6. 2011, ter se zadeva vrne prvostopenjskemu občinskemu organu v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo (v nadaljevanju revident) tožbo zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Oddelka za ravnanje z nepremičninami, št. 354-770/2010-14 z dne 17. 6. 2011. Z navedeno odločbo je prvostopenjski občinski organ v ponovljenem postopku na podlagi sodbe sodišča prve stopnje I U 1662/2010 z dne 26. 5. 2011 revidentu kot investitorju odmeril komunalni prispevek v znesku 16.592,02 EUR (1. točka izreka); ugotovil, da je revident komunalni prispevek v znesku 14.304,65 EUR že plačal in da mora plačati še razliko v višini 2.287,37 EUR (2. točka izreka); ugotovil, da je bilo revidentu že izdano gradbeno dovoljenje, zato bo v primeru neplačila izdan opomin pred tožbo (3. točka izreka), in odločil, da posebni stroški postopka niso nastali (4. točka izreka). V ponovljenem postopku je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 27/2011, v nadaljevanju Odlok 2011), ki je začel veljati 20. 4. 2011, in na podlagi podatkov predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD). Revidentovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo je tožena stranka (Župan Mestne občine Ljubljana) zavrnila z odločbo, št. 354-770/2010-9 z dne 7. 9. 2011. 2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je v ponovljenem postopku prvostopenjski organ uporabil pravilno pravno podlago, v skladu z napotki tega sodišča v sodbi I U 1662/2010 z dne 26. 5. 2011. V nadaljevanju se sklicuje na načelo zakonitosti, na odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 224/2007, X Ips 1484/2006, X Ips 1431/2066 in X Ips 496/2010. Navaja še, da je 25. člen Odloka 2011, ki določa uporabo predpisov, veljavnih v času vložitve vloge za odmero komunalnega prispevka, v očitnem nasprotju z enajstim odstavkom 79. člena in drugim odstavkom 108. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), zato ga pri odločanju ni uporabilo (exceptio illegalis).

3. Revident je zoper sodbo vložil revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Navaja, da je njegova obveznost plačila komunalnega prispevka nastala z dnem vložitve vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Zato jo je treba presojati po predpisih, veljavnih v času njenega nastanka. Samo tako je zagotovljeno načelo predvidljivosti. V ponovljenem postopku bi zato prvostopenjski organ moral uporabiti predpise, veljavne v času prvega odločanja, to je Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (v nadaljevanju Pravilnik ministra). Odločbe Vrhovnega sodišča, na katere se sodišče prve stopnje sklicuje, pa se ne nanašajo na komunalni prispevek in na ponovljeno odločanje, zato v tej zadevi ne pridejo v poštev. Meni, da sodišče ni pristojno za oceno zakonitosti 25. člena Odloka 2011, saj gre za predpis lokalne skupnosti, občinski zakon. Kršeno je tudi načelo prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS. Ker je v tožbi navajal, da je dejansko stanje sporno, bi moralo sodišče prve stopnje o tožbi odločiti na podlagi glavne obravnave. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Zahteva vračilo stroškov sodnih taks.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo pojasnjuje pravno podlago in način odmere komunalnega prispevka. Vrhovnemu sodišči predlaga, da revizijo zavrže, oziroma zavrne.

5. Revizija je utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja. Revident je kot pomembno pravno vprašanje izpostavil vprašanje, ali se stališče iz odločb Vrhovnega sodišča, na katere se sodišče prve stopnje sklicuje, in na podlagi katerih se v upravnem odločanju uporabi predpis, veljaven v času odločanja, nanašajo tudi na primer, kot je njegov. V zvezi s tem izpostavlja tudi vprašanje pravilne uporabe načela exceptio illegalis glede 25. člena Odloka 2011. Ker sta izpostavljeni vprašanji bistvenega pomena za zakonito in pravilno odločitev, je Vrhovno sodišče revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V zadevi je sporna odločba prvostopenjskega organa o odmeri komunalnega prispevka, izdana v ponovljenem postopku. Postopek odmere komunalnega prispevka za potrebe gradnje je bil uveden 15. 7. 2010, z obvestilom upravne enote, da je revidentova vloga za izdajo gradbenega dovoljenja popolna. Z odločbo dne 28. 7. 2010 je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka o komunalnem prispevku za Mestno občino Ljubljana (Uradni list RS, št. 36/2000, v nadaljevanju Odlok 2000). Ta odločba je bila s sodbo sodišča prve stopnje I U 1662/2010 z dne 26. 5. 2011 odpravljena zaradi očitne kršitve materialnega prava in zadeva vrnjena organu prve stopnje v ponoven postopek. V ponovljenem postopku je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka 2011, ki je začel veljati 20. 4. 2011, to je 9 mesecev po uvedbi postopka za odmero komunalnega prispevka.

9. V zadevi ni sporno: da je občina, še pred ponovnim odločanjem organa prve stopnje, sprejela občinski prostorski načrt (v nadaljevanju OPN), ki je začel veljati 23. 10. 2010; da je od dneva uveljavitve OPN do dneva ponovne odmere komunalnega prispevka (odločba dne 17. 6. 2011) preteklo več kot 6 mesecev; da je občina na podlagi OPN sprejela tudi program opremljanja stavbnih zemljišč s podlagami, to je Odlok 2011, ki je začel veljati 20. 4. 2011. 10. V zadevi pa je sporno, kateri predpis mora prvostopenjski občinski organ uporabiti v ponovljenem postopku odmere komunalnega prispevka, glede na to, da je bil postopek uveden že v času veljavnosti ZPNačrt in da je občina v času od uvedbe postopka do izdaje odločbe v ponovljenem postopku sprejela OPN in tudi nov občinski odlok za odmero komunalnega prispevka.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča mora iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju te obrazložitve, v tem primeru prvostopenjski organ v ponovljenem postopku uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka. V tej zadevi, kjer je bil postopek odmere uveden že v času veljavnosti ZPNačrt, je to občinski program opremljanja, sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1(1). Če občina takega programa opremljanja ni sprejela, pa mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZPNačrt, to sta: Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/2007, v nadaljevanju Uredba), ki velja od 19. 9. 2007, in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/2007, v nadaljevanju Pravilnik), ki velja od 20. 10. 2007. 12. ZPNačrt sicer posebnih določb o dokončanju postopkov odmere komunalnega prispevka, začetih pred spremembo občinskega predpisa, ne vsebuje. V prehodni določbi 108. člena „dokončanje in izvajanje upravnih postopkov“ določa le, da se postopki, začeti pred uveljavitvijo ZPNačrt, končajo po dosedanjih predpisih. V drugem odstavku 108. člena pa določa, da se do poteka šestih mesecev od uveljavitve OPN komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. V enajstem odstavku 79. člena pa določa, da občina, ki v šestih mesecih po sprejetju OPN ne sprejme programa opremljanja, vključno s programi za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju občine, odmerja komunalni prispevek na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor, to je Pravilnik ministra.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča pa določbe drugega odstavka 108. člena ZPNačrt ni mogoče uporabiti tako, kot jo je uporabilo sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Ta določba se po presoji Vrhovnega sodišča nanaša le na odmero komunalnega prispevka, ki je bila uvedena že po poteku šestih mesecev od uveljavitve OPN. Drugačna uporaba te določbe bi namreč pomenila kršitev ustavnega načela zaupanja v pravo.

14. Komunalni prispevek je namreč javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. V primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe (nove) gradnje, kot je to v obravnavani zadevi, so te okoliščine podane, ko investitor oziroma v njegovem imenu upravna enota vloži zahtevo za odmero oziroma obvestilo o popolnosti vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Izdaja gradbenega dovoljenja je namreč praviloma vezana na predhodno plačilo komunalnega prispevka. Višina te javne dajatve pa mora biti po presoji Vrhovnega sodišča predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila, in že zaradi ustavnega načela zaupanja v pravo in načela enakosti pred zakonom ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka. Res je sicer komunalni prispevek t.i. prednostno breme, katerega značilnost je, da obstaja povezanost med storitvijo (plačilom) in protistoritvijo (komunalno infrastrukturo, za katero občina s plačilom komunalnega prispevka zagotavlja možnost priključitve) in bi zato v določenih primerih lahko prišlo do odmere, ki ne ustreza dejanski opremljenosti zemljišča. Vendar pa ima v takih primerih občina možnost, da komunalni prispevek za izboljšanje opremljenosti zemljišča odmeri naknadno po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt. 15. V obravnavani zadevi bi zato moral prvostopenjski občinski organ v ponovljenem postopku uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka. Uporabo predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, pa določa tudi 25. člen Odloka 2011, na kar utemeljeno opozarja revident. Sodišče prve stopnje pa je s tem, ko je odreklo uporabo te določbe (exceptio illegalis), zmotno uporabilo materialno pravo.

16. V času uvedbe tega postopka je Mestna občina Ljubljana sicer imela občinski odlok o komunalnem prispevku to je Odlok 2000, ki pa je bil sprejeti na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisih. Uporaba tega odloka je bila na podlagi drugega odstavka 179. člena ZUreP-1 podaljšana do 20. 7. 2007. Pred iztekom tega roka pa je dne 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki v prvem odstavku 103. člena med drugim določa, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1. V drugem odstavku 103. člena pa ZPNačrt določa, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka.

17. V prejšnji točki opisana zakonska ureditev pa glede na to, da je bil ta postopek odmere začet že v času veljavnosti ZPNačrt, ne pomeni, da je treba v tej zadevi komunalni prispevek odmeriti po občinskem odloku iz leta 2000. Ta odlok namreč določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdane Uredbe in Pravilnika. Uredba in Pravilnik pa tudi izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju komunalni prispevek odmeri samo na podlagi programov opremljanja, sprejetih na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1 (20. člen Uredbe in 8. člen Pravilnika). Uporaba občinskih predpisov, izdanih na podlagi ZSZ, za obračun komunalnega prispevka za nove gradnje, kot je to v obravnavanem primeru, je torej izključena. Izjema je le uporaba teh občinskih predpisov za določitev skupnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč. Glede na 19. člen Uredbe se namreč ti stroški lahko določijo na podlagi občinskega predpisa, sprejetega v času veljavnosti ZSZ.

18. Glede na navedeno mora prvostopenjski občinski organ v ponovljenem postopku komunalni prispevek odmeriti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, to je občinskega programa opremljanja, ki je bil sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1. Če občina takega programa opremljanja ni sprejela, mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt. Po presoji Vrhovnega sodišča so namreč kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so podrobno razdelani v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka(2).

19. Revizijski ugovor, da bi moral prvostopenjski organ komunalni prispevek odmeriti na podlagi Pravilnika ministra iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt, ni utemeljen. Že iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt in iz 1. člena Pravilnika ministra namreč jasno in nedvoumno izhaja, da ta Pravilnik kot podlago za odmero komunalnega prispevka uporabijo le občine, ki v šestih mesecih po sprejetju OPN ne sprejmejo programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine. V obravnavanem primeru pa je postopek odmere komunalnega prispevka uveden, ko Mestna občina Ljubljana OPN še ni sprejela.

20. Očitno neutemeljen je tudi revizijski ugovor, da sodišče ni pristojno presojati zakonitosti občinskih predpisov in odkloniti uporabo občinskega predpisa za katerega ugotovi, da ni skladen z zakonom. Pravica sodišča da ne uporabi podzakonskega predpisa, za katerega meni, da ni v skladu z zakonom ali ustavo (t. i. exceptio illegalis), namreč smiselno izhaja iz 125. in 156. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) in 3. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS), ki določajo, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani (samo) na URS in zakon in da mora sodišče prekiniti postopek, v katerem bi moralo uporabiti zakon, za katerega meni, da ni skladen z URS, ter začeti postopek ocene njegove skladnosti z URS pred Ustavnim sodiščem (156. člen URS). Iz tega smiselno izhaja, da če sodnik meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, tega podzakonskega predpisa ne na uporabi (exceptio illegalis). Med podzakonske predpise pa se uvrščajo tudi predpisi lokalnih skupnosti. Te predpise namreč ni mogoče uvrstiti med zakonske akte, oziroma jih ni mogoče šteti med „občinske zakone“, kot to zmotno navaja revident. Zakonodajno pristojnost v Republiki Sloveniji ima namreč samo državni zbor (87. člen Ustave).

21. Tudi revizijski ugovor bistvene kršitve določbe postopka v upravnem sporu, ker sodišče prve stopnje ni opravilo glavne obravnave, ni utemeljen. V skladu s četrtim odstavkom 75. člena ZUS-1, ki se uporablja tudi v reviziji, je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka v upravnem sporu le, če je sodba izdana brez glavne obravnave v nasprotju ZUS-1. Drugi odstavek 51. člena ZUS-1 pa določa, da sodišče prve stopnje na glavni obravnavi izvaja dokaze, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev v upravnem sporu, pa dokazi niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta, ali če druga dejstva kažejo na to, da jih je treba drugače presoditi, kot jih je presodil organ, ki je izdal izpodbijani upravni akt. Drugi odstavek 59. člena ZUS-1 pa daje sodišču prve stopnje še izrecno podlago za odločanje na seji senata.

22. Revident v tej zadevi ni predlagal, da se opravi glavna obravnava, niti v tožbi ni predlagal izvedbe dokazov. Komunalni prispevek pa je bil, kot je to revidentu pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, odmerjen izključno na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega na podlagi podatkov PGD, ki ga je sam predložil. Zato v tej zadevi sodišču prve stopnje ni mogoče očitati bistvene kršitve določb postopka upravnega spora, ker je o zadevi odločilo na seji.

23. Ker pa je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je bilo v postopku materialno pravo zmotno uporabljeno, je na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo obe upravni odločbi ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek, pri čemer je ta v ponovljenem postopku vezan na stališče Vrhovnega sodišča v tej sodbi glede uporabe materialnega prava.

24. Revident plačilo stroškov postopka, nastalih v upravnem sporu, ni zahteval. O njegovi zahtevi za vračilo sodnih taks pa Vrhovno sodišče ni odločalo, saj mu bo sodno takso na podlagi prvega odstavka 37. člena Zakona o sodnih taksah po uradni dolžnosti vrnilo prvostopenjsko sodišče. Op. št. (1): To je na podlagi Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS, št. 117/04 in 74/05) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/04 in 75/05).

Op. št. (2): Enako stališče, ki se sicer nanaša na ZUreP-1 in na njegovi podlagi izdane podzakonske predpise, je zavzelo tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-250/03 z dne 26. 5. 2005.