Jedro

Predpostavlja se, da podatki iz uradnih evidenc ustrezajo dejanskemu stanju. Če pa se dejansko stanje razlikuje od stanja, ki ga izkazujejo uradne evidence, kot je to primer v obravnavani zadevi (ko tožeča stranka v prijavi v zavarovanje za invalida ni izpolnila ustrezne rubrike v skladu z navodilom), Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad Republike Slovenije po presoji sodišča ne more odločati zgolj na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, temveč je dolžan v postopku uveljavljanja pravic upoštevati oziroma ugotavljati tudi dejansko stanje.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije, št. 4932-2-1400647-7 z dne 17. 4. 2014 se odpravi.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju: Sklad) odločil, da mora tožeča stranka zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov za mesec januar 2014 v sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov in sicer glavnico v višini 552,41 EUR ter skupni znesek zamudnih obresti do vključno 17. 4. 2014 v višini 7,27 EUR, torej skupni dolg v višini 559,68 EUR; da bo odločba v primeru, če obveznost ne bo poravnana, predana organu pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe.

Iz obrazložitve izhaja, da je bilo v obravnavanem primeru ugotovljeno, da tožeča stranka kot delodajalec, ki zaposluje najmanj 20 delavcev, svoje obveznosti iz 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI) v mesecu januarju 2014 ni izpolnila, kar je razvidno iz tabele na prvi strani izpodbijane odločbe. Podatek o dejavnosti tožeče stranke je pridobljen od AJPES, število vseh zaposlenih in zaposlenih invalidov za sporni mesec od ZZZS, datum izplačila plač je posredovala Davčna uprava Republike Slovenije (DURS). Na podlagi teh podatkov in predpisov je prvostopenjski organ ugotovil, da manjka za doseganje kvote en zaposlen invalid, da bi glede na število vseh zaposlenih tožeča stranka dosegla predpisano kvoto 3 %. Na podlagi ugotovitve, da tožeča stranka nima zaposlenih invalidov in podatkov o številu invalidov, ki bi jih bila dolžna zaposliti, je bil ob upoštevanju višine 70 % minimalne plače izračunan mesečni prispevek, ki bi ga bila tožeča stranka na podlagi 65. člena ZZRZI dolžna plačati.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil z svojo odločbo št. 14104-77/2014-2 z dne 26. 5. 2014. V obrazložitvi citira materialno pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe in sicer 62. in 65. člen ZZRZI ter Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uredba). Pritrjuje ugotovitvi prvostopenjskega organa, da iz podatkov obravnavane zadeve za relevantno obdobje ni izkazana prijava invalidov (na katero se pritožnik sklicuje v obrazložitvi pritožbe), v skladu z določbami veljavne področne zakonodaje. Po petem odstavku 62. člena ZZRZI se namreč v kvoto štejejo le invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide skladno z Navodilom za izpolnjevanje obrazca prijave v zavarovanje za invalide (Navodilo). Zato vse pritožbene navedbe in k pritožbi priložena listinska dokumentacija ne spremenijo zaključka, da omenjena invalida nista bila prijavljena v skladu z navedeno pravno podlago in se zato ne moreta upoštevati v kvoto za mesec januar 2014. Izhajajoč iz slednjega zato obstaja dolžnost zavezanca plačati neplačan prispevek v ugotovljeni višini s pripadajočimi obrestmi.

Tožeča stranka se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi zatrjuje, da je bilo v postopku za izdajo izpodbijane odločbe dejansko stanje ugotovljeno nepravilno ter v posledici tega napačno uporabljeno materialno pravo. Tožeča stranka je že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo navedla, da je v spornem obdobju dejansko zaposlovala celo 2 invalida, saj je imela z njima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas neprekinjeno od 25. 11. 2013 dalje, k pritožbi pa je priložila tudi njuni odločbi o invalidnosti in prijavo M1-M3 ter opozorila, da delavka tožeče stranke po očitni pomoti zaposlenih invalidov ni evidentirala na predpisanem obrazcu. Vendar njeni pritožbi ni bilo ugodeno z utemeljitvijo, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi podatkov iz uradnih evidenc ter da za relevantno obdobje ni izkazana prijava invalidov v skladu z določbami veljavne zakonodaje. Tožeča stranka trdi, da taka zakonska oz. podzakonska ureditev oz. njuna razlaga nasprotuje več ustavnim pravicam, je povsem neživljenjska ter v direktnem nasprotju s samim namenom zakona (ZZRZI). S tem, ko je zakonodajalec določil, da se v kvoto štejejo invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide v skladu z Navodilom, je izhajal iz domneve, da so podatki iz uradnih evidenc odraz dejanskega stanja in so zato podlaga za odločanje Sklada o pravicah in obveznostih. Takšna domneva ima podlago v utemeljenih okoliščinah, da se po nepotrebnem ne otežuje nastop pravnih posledic (če bi bilo treba domnevana dejstva vsakič dokazovati). Vendar pa se s tem zajame tudi tiste delodajalce, ki zaradi očitne pomote oz. človeške napake, ki jih je v celoti nemogoče izključiti, ne opravljajo svojih obveznosti in pristojnosti v smislu pravilne in pravočasne prijave vseh relevantnih podatkov, dejansko pa svojo obveznost po ZZRZI v celoti izpolnijo, saj zaposlujejo potrebno število invalidov ter bi to lahko dokazovali s sklenjenimi pogodbami o zaposlitvi, odločbami o invalidnosti teh oseb in njihovo pravilno prijavo v zavarovanje. Že Sklad je v svojih poročilih (dostopnih na spletnih straneh) opozoril na problem, da zaradi opustitev delodajalcev (ki pa niso vedno povezane z malomarnostjo) prihaja do neusklajenosti dejanskega stanja in evidenc, ki jih vodijo pristojni organi in so podlaga za odločanje Sklada o pravicah in obveznostih. Zato je določbe ZZRZI in Uredbe, ki določajo, kateri invalidi se štejejo v kvoto, ustavno dopustno razlagati le na način, da hkrati ne prepovedujejo posamezniku, da v postopku uveljavljanja svojih pravic dokazuje nasprotno, torej da je svojo obveznost iz ZZRZI izpolnil z dejansko zaposlitvijo invalida, čeprav to iz uradnih evidenc ne izhaja. Zakonodajalec tudi sicer ni nikjer prepovedal posamezniku, da ob takšni zakonski ureditvi dokazuje nasprotno. Samo tako stališče je tudi edino sprejemljivo z vidika obstoja ustavno dopustnega cilja, torej zaposlenosti in zaposlovanja invalidov kot posebno varovane kategorije, zaradi katerega je sploh dopustno poseči v pravico delodajalca, varovano s 74. členom Ustave RS in mu naložiti „breme“ zaposlovanja invalidov oz. plačila prispevkov v primeru, da invalidov ne zaposluje. Osnovi cilj ZZRZI je namreč povečanja števila zaposlenih invalidov oz. ohranjanje deleža zaposlenih invalidov in vzpostavitvijo pogojev za njihovo enakovredno udeležbo na trgu dela z odstranjevanjem ovir in ustvarjanjem enakih možnosti. S tem, ko delodajalec invalide dejansko zaposluje, čeprav jih ni evidentiral na predpisanem obrazcu, je ta namen iz zakona izpolnil in zato več ni ustavno dopustne podlage, da bi se mu dodatno naložilo še plačilo prispevka, ki ga ZZRZI določa kot alternativno izpolnitev obveznosti, če se odloči, da invalidov ne bo zaposloval. Če je isti prispevek dolžan plačati tudi delodajalec, ki je invalide dejansko zaposloval, opustil pa je njihovo evidentiranje (kot v primeru tožeče stranke), plačilo tega prispevka nima narave izpolnitve obveznosti iz ZZRZI, temveč sankcije zaradi opustitve dolžnosti njihove prijave, kar pa ni ustavno dopusten namen oz. je takšna posledica nesorazmerna z namenom, ki ga zakon zasleduje z zahtevo po evidentiranju invalidov. Ta je namreč namenjena nadzoru Sklada nad izvajanjem zakona, saj uradne evidence služijo kot podlaga za odločanje Sklada o pravicah in obveznostih. Sicer pa evidentiranje invalida na predpisanem obrazcu na njegovo zaposlitev nima nobenega vpliva, saj se ta vzpostavi s prijavo invalida v zavarovanje na M1 obrazcu, s tem pa je cilj ZZRZI dosežen. Zato je po prepričanju tožeče stranke mogoče določbo petega odstavka 62. člena ZZZRI (in 6. ter 7. člena Uredbe), če se zanje že zavzema stališče, da kot taka ni protiustavna, razlagati le na en način – kot domnevo, zoper katero je mogoče dovoljen nasproten dokaz in po katerem je stranki dokazovanje izpolnitve obveznosti iz ZZRZI z dejanskim zaposlovanjem invalidov vedno dovoljeno. Izpodbojna domneva ne izključuje dokazovanja, vendar pa nosi breme dokazovanja nasprotnega tisti, ki se z njo ne strinja – v tem primeru torej stranka. Kolikor pa se ta določba razlaga tako, da se v kvoto štejejo invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide skladno z Navodilom in da je stranki onemogočeno vsakršno drugačno dokazovanje, pa je taka določba v neskladju s 15. členom in 2. členom Ustave RS ter tudi z 22. členom Ustave, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnosti ali pravni koristi. Glede na navedeno temelji izpodbijana odločba na ustavo nedopustni razlagi določbe petega odstavka 62. člena ZZRZI in zato tožeča stranka sodišču predlaga, da vezano na to zakonsko določbo po potrebi prekine ta postopek in z zahtevo pri Ustavnem sodišču RS začne postopek za oceno njegove ustavnosti, tožeča stranka bo namreč pravico do tega pravnega instituta pridobila šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev v tem postopku.

Sicer pa glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi oz. podredno, da se odločba tožene stranke razveljavi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo povzema pravno podlago, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločitev. V zvezi s tožbenimi navedbami pa ugotavlja, da ZZRZI ločuje med pojmoma, kateri invalidi se vštevajo v kvoto in kateri invalidi štejejo v kvoto zaposlenih invalidov. Po njeni presoji je v tej zvezi zakonska ureditev docela jasna in nedvoumno zavezuje tožečo stranko kot zavezanca h kvoti k točno določenim in potrebnim ravnanjem in to je, da za dosego ustrezne izkazane kvote, invalida kot ga opredeljuje 3. člen ZZRIZ, prijavi v zavarovanje kot invalida skladno z Navodilom, da ta invalid šteje v kvoto zaposlenih invalidov. V tej zvezi po presoji tožene stranke druga dokazila ne izkazujejo predpisane kvote in tudi človeška napaka ne more vplivati na drugačno presojo. Glede na podatke iz uradnih evidenc, ki jih je Sklad v predmetni zadevi pridobil in jih vodi po uradni dolžnosti, tožena stranka ugotavlja, da je bilo dejansko stanje v predmetni zadevi pravilno in popolno ugotovljeno ter na tej podlagi pravilno uporabljeno materialno pravo. Zato predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

Prvi odstavek 62. člena ZZRZI določa, da so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (v nadaljnjem besedilu: kvota). Kvoto iz prvega odstavka tega člena določi Vlada Republike Slovenije na predlog ekonomsko socialnega sveta z uredbo (drugi odstavek citiranega člena). V skladu s petim odstavkom 62. člena ZZRZI se v kvoto štejejo invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide skladno z Navodilom. Po 63. členu ZZRZI se v kvoto vštevajo vsi invalidi iz 3. člena tega zakona, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za najmanj 20 ur tedensko. Citirani 3. člen ZZRZI pa določa, da je invalid oseba, ki pridobi status invalida po tem zakonu ali po drugih predpisih, in oseba, pri kateri so z odločbo pristojnega organa ugotovljene trajne posledice telesne ali duševne okvare ali bolezni in ima zato bistveno manjše možnosti, da se zaposli ali ohrani zaposlitev ali v zaposlitvi napreduje.

Na podlagi prvega odstavka 65. člena ZZRZI Sklad za delodajalca, zavezanca h kvoti, ki ne izpolnjuje kvote, objavi obveznost plačila prispevka na spletnem mestu Sklada za elektronsko izmenjavo podatkov najpozneje do 10. dneva v mesecu za pretekli mesec. Podlaga za objavo so podatki iz uradnih evidenc upravljavcev podatkov. Objava velja kot obvestilo zavezancem h kvoti o višini mesečnega prispevka. Delodajalec, zavezanec h kvoti, ki ne izpolni kvote, mora do vključno zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70 % minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga moral zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (drugi odstavek 65. člena ZZRZI). Če Sklad ugotovi, da delodajalec prispevka iz prejšnjega odstavka ni plačal pravočasno, ga s pisnim opominom zaradi odmere neplačanega prispevka pozove, da plača prispevek v roku 15 dni od prejema poziva Sklada, skupaj z zamudnimi obrestmi, vštetimi od prvega naslednjega dne po poteku roka iz prejšnjega odstavka do plačila (tretji odstavek 65. člena ZZRZI). Če delodajalec, zavezanec h kvoti, v roku iz osmega odstavka 64. člena ZZRZI ne dokaže nadomestne izpolnitve kvote, mora plačati prispevek skupaj z zamudnimi obrestmi, kakor je določeno v drugem in tretjem odstavku tega člena (četrti odstavek 65. člena ZZRZI). Če delodajalec, zavezanec h kvoti, v postavljenem roku ne izpolni obveznosti iz drugega odstavka tega člena, niti ne dokaže, da ni zavezanec za plačilo skladno s četrtim odstavkom tega člena, mu Sklad izda odločbo o obveznosti plačila (peti odstavek 65. člena ZZRZI).

V konkretnem primeru je sporno stališče Sklada, ki mu pritrjuje tudi tožena stranka, da so za ugotovitev, ali je tožeča stranka za mesec januar 2014 z zaposlitvijo invalida izpolnila kvoto iz 62. člena ZZRZI (in torej ni zavezanec za plačilo prispevka iz 65. člena ZZRZI), relevantni zgolj podatki iz uradnih evidenc ZZZS (ki temeljijo na pomanjkljivo izpolnjenem obrazcu prijave v zavarovanje) po stanju na zadnji dan v mesecu za pretekli mesec (to je v konkretnem primeru 28. 2. 2014) in da tožeča stranka niti z ustreznimi dokazili ne more dokazovati nasprotnega (da je dejansko imela zaposlenega invalida in da je svojo obveznost izpolnila).

Tožeča stranka je tako v pritožbenem postopku kot tudi k tožbi priložila dokazila, da je v relevantnem obdobju (januar 2014) zaposlovala ne le eno osebo (kar bi bilo glede na število vseh zaposlenih delavcev dovolj za izpolnitev kvote), temveč dve osebi, ki ustrezata definiciji invalida, kot ga opredeljuje 3. člen ZZRZI. In tega dejstva tožena stranka niti ne zanika. Zatrjuje le, da tega ne izkazujejo uradne evidence na dan zajemanja podatkov s strani Sklada in da je tožeča stranka šele na podlagi spremembe prijavljene z obrazcem M-3 izkazala, da svojo obveznost iz 62. člena ZZRZI izpolnjuje od 1. 3. 2014 dalje.

Sodišče soglaša s tožečo stranko, da je stališče tožene stranke, po katerem je za odločitev, sprejeto v postopku uveljavljanja pravic po tem zakonu, odločilno zgolj stanje, ki ga (v relevantnem obdobju) izkazujejo podatki v informatiziranih evidencah, napačno. Osebni podatki in drugi podatki iz zbirk podatkov in evidenc, ki jih pridobiva od upravljavcev, ki jih vodijo (82. člen ZZRZI), so podlaga, da Sklad lahko vodi postopke po ZZRZI oziroma izvaja nadzor nad izpolnjevanjem kvote. Zato se predpostavlja, da podatki iz uradnih evidenc ustrezajo tudi dejanskemu stanju. Če pa se dejansko stanje razlikuje od stanja, ki ga izkazujejo uradne evidence, kot je to primer v obravnavani zadevi (ko tožeča stranka v prijavi v zavarovanje za invalida ni izpolnila ustrezne rubrike v skladu z Navodilom), Sklad po presoji sodišča ne more odločati zgolj na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, temveč je dolžan v postopku uveljavljanja pravic upoštevati oziroma ugotavljati tudi dejansko stanje. K temu ga zavezuje določba 6. člena ZZRZI, ki določa, da se v postopku uveljavljanja pravic po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja po tem zakonu niso drugače urejena. Po presoji sodišča niti iz ZZRZI, ki v petem odstavku 62. člena določa, da se v kvoto štejejo le invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje skladno z Navodilom, niti iz Zakona o matični evidenci, ki določa roke za vložitev prijav in sprememb podatkov (na uporabo katerega napotuje Navodilo), ne izhaja, da bi bilo ugotavljanje relevantnega dejanskega stanja na podlagi preverjanja drugih evidenc in podatkov izrecno izključeno. V primeru kot je obravnavani je zato potrebno podatke iz uradnih evidenc za relevantno obdobje (januar 2014) uskladiti z dejanskim stanjem ugotovljenim po določbah ZUP, ki kot eno temeljnih načel upravnega odločanja določa načelo materialne resnice (8. člen ZUP). To pomeni, da je v postopku potrebno ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev ter da tako ugotovljeno dejansko stanje ne predstavlja zgolj spremembe podatkov, ki jo je mogoče upoštevati šele v naslednjem mesecu po tem, ko je bila ta sprememba evidentirana na ustrezen z Navodilom skladen način.

S stališčem, kot ga je v obravnavani zadevi sprejelo sodišče je zadoščeno tako namenu, ki ga zasleduje ZZRZI, to je zaposlitvi invalidov v okviru določene kvote, izpolnjen pa je tudi cilj, ki ga Skladu nalaga ZZRZI, to je zagotavljanje nadzora nad izvajanjem zakona oziroma nadzora nad izpolnjevanjem kvot. Glede na to, da iz podatkov predloženih upravnih spisov izhaja, da je tožeča stranka za relevantno obdobje (januar 2014) izkazala zaposlitev ne le enega, temveč dveh invalidov (s prijavo v zavarovanje in odločbama Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje iz katerih je razvidna kategorija njune invalidnosti), torej je izkazala, da je zaposlovala invalide v obsegu predpisane kvote (da je temu tako pa izhaja tudi iz podatkov, da je zaposleni invalid na podlagi prijave M-3 upoštevan v kvoto od marca 2014 dalje), in torej prispevka v skladu z določbo 65. člena ZZRZI ni bila dolžna plačati, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo ob smiselni uporabi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo, ne da bi zadevo vračalo toženi stranki v ponoven postopek.

Ob upoštevanju pravnega stališče izraženega v tej sodbi sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke, da bi prekinilo postopek in pred Ustavnim sodiščem RS začelo presojo ustavnosti določbe petega odstavka 62. člena ZZRZI.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica.