Jedro

Pri funkcionalnem zemljišču gre za zemljišče, ki je potrebno za redno rabo stavbe. Tako je tudi Zakon o prometu z nepremičninami določal, da se s prenosom lastninske pravice na stavbi, ki stoji na zemljišču v družbeni lastnini, prenese tudi pravica uporabe na zemljišču pod stavbo in na zemljišču, ki je potrebno za njeno redno rabo. Zemljišče, ki je potrebno za redno rabo stavbe, ustreza pojmu funkcionalnega zemljišča, kar izhaja iz takrat veljavne prostorske zakonodaje.

Prenos pravice uporabe na teh zemljiščih pa ni bil pogojen z obstojem ustreznih pogodbenih določil, niti s formalno določitvijo statusa funkcionalnega zemljišča. Zmotno je stališče, da bi moralo biti funkcionalno zemljišče formalno odmerjeno, da bi revidenta lahko uspešno zatrjevala njegov obstoj oziroma nezmožnost izvršitve odločbe o denacionalizaciji.

Po izrecni določbi tretjega odstavka 16. člena ZDen premoženja ni mogoče vrniti, če je na njem lastninska pravica fizičnih oseb ali civilnih pravnih oseb. Funkcionalna zemljišča, skupni prostori, deli, objekti in naprave v večstanovanjski hiši so v solastnini lastnikov stanovanj. Zato tudi sama funkcionalna zemljišča niso predmet vračanja v naravi.

Če na zemljišču, ki je bilo vrnjeno denacionalizacijskemu upravičencu, stojijo objekti v lasti tretje osebe, odločbe o denacionalizaciji ni mogoče niti pravno niti dejansko izvršiti.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 587/2012-50 z dne 29. 1. 2013 se spremeni tako, da se tožbi ugodi, 1. in 4. točka izreka odločbe Republike Slovenije, Ministrstva za Infrastrukturo in prostor, št. 4904-127/2007-31 z dne 13. 3. 2012, odpravita in se delna odločba Republike Slovenije, Upravne enote Ljubljana, št. 362-247/1993-180 z dne 17. 6. 2008, izreče za nično.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške sodnega postopka v višini 782,40 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti.

III. Stranka z interesom sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. S pravnomočno sodbo, ki jo tožeča stranka (v nadaljevanju revidenta) izpodbija z revizijo, je sodišče prve stopnje na podlagi tretje alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo njeno tožbo zoper 1. in 4. točko izreka odločbe tožene stranke, št. 4904-127/2007-31 z dne 13. 3. 2012. Tožena stranka je z navedeno odločbo v izpodbijanem delu zavrnila predlog tožeče stranke za izrek ničnosti delne odločbe Upravne enote Ljubljana, št. 362-247/1993-180 z dne 17. 6. 2008 (1. točka izreka) in zavrnila zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka odločanja o predlogu za izrek ničnosti (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je v zadevi sporen obstoj ničnostnih razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) za izrek delne denacionalizacijske odločbe z dne 17. 6. 2008 za nično. V delu, ki se nanaša na zavrnitev predloga za izrek ničnosti po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se v celoti strinja z razlogi izpodbijane odločbe in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa dodaja, da je bila odločba, katere ničnost uveljavlja tožeča stranka, izdana v postopku denacionalizacije na podlagi določb Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), za odločanje o zahtevah za denacionalizacijo pa so po določbi 54. člena ZDen pristojni upravni organi. Tožeča stranka sicer zatrjuje, da sporna parcela predstavlja funkcionalno zemljišče, vendar pa le to nikoli ni bilo odmerjeno, morebitno napačno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v postopku izdaje predmetne delne denacionalizacijske odločbe glede okoliščin obstoja funkcionalnega zemljišča pa je mogoče izpodbijati z rednimi pravnimi sredstvi, ni pa to razlog za izrek odločbe za nično. Glede zatrjevanja obstoja ničnostnega razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP pa ugotavlja, da je bila delna denacionalizacijska odločba v zemljiški knjigi že izvršena, prav tako pa ne gre za objektivno (dejansko) nezmožnost izvršitve, saj, kot že navedeno, funkcionalno zemljišče k stavbi nikoli ni bilo odmerjeno, prav tako ni razčiščeno dejansko stanje glede postavitve nadstreška. Ponovno poudarja, da je morebitno napačno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje mogoče izpodbijati z rednimi pravnimi sredstvi, ni pa tega mogoče ugotavljati v postopku za izrek odločbe za nično.

3. Revidenta dovoljenost revizije uveljavljata po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sklicujeta se na pomembno pravno vprašanje, odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča in neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje ter na zelo hude posledice. Revizijo vlagata zaradi zmotne uporabe materialnega prava in kršitev temeljnih ustavnih procesnih jamstev ter opozarjata, da je sodišče zmotno presodilo, da ni podan noben od zatrjevanih razlogov za izrek ničnosti delne odločbe o denacionalizaciji. Sklicujeta se na določbe Zakona o graditvi objektov (217. člen ZGO1-1), določbe Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (v nadaljevanju ZLNDL) in določbe Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1) ter ustaljeno sodno prakso glede ničnosti denacionalizacijskih odločb, s katerimi se poseže v solastnino na skupnem funkcionalnem zemljišču. Z izpodbijano odločbo je upravni organ revidenta dejansko razlastil. V postopku denacionalizacije pa se lahko vrača v naravi le tisto premoženje, ki ni v zasebni lasti, sicer gre za nedopusten poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Sklicujeta se na načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča RS z dne 22. in 23. junij 1993, po katerem je razmerja med morebitnimi solastniki nepremičnine ali etažnimi lastniki o deležih lastnine, ki pripadajo denacionalizacijskim upravičencem na skupnih delih, prostorih in napravah ter funkcionalnem zemljišču, potrebno urediti, vendar to ni v pristojnosti upravnega organa, ki odloča o denacionalizaciji, pač pa v skladu s predpisi to dosežejo solastniki in etažni lastniki sami oziroma v ustreznih sodnih postopkih. Obravnavanje teh vprašanj je torej v izključni pristojnosti sodišč. Delne odločbe o denacionalizaciji ni mogoče izvršiti niti v pravnem niti v dejanskem pogledu, saj se na sporni parceli nahaja parkirišče in nadstrešek, ki nedvomno nista bila vrnjena v last in posest denacionalizacijskim upravičencem. V podobnem primeru pa je Vrhovno sodišče že presodilo, da je odločba, s katero je bilo v denacionalizacijskem postopku upravičencu vrnjeno v last in posest zemljišče, na katerem stoji objekt v lasti tretjega, nična. Sodišče prve stopnje je tako zmotno presodilo, da v postopku denacionalizacije ni pomembno, kdo je dejanski posestnik določene nepremičnine. Mestna občina Ljubljana kot zavezanka pa ob izdaji izpodbijane odločbe tudi ni imela posesti na sporni parceli in je tako tudi ne more izvršiti. Vrhovnemu sodišču predlagata, da reviziji ugodi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom T. R. v odgovoru na revizijo ugovarja tako njeni dovoljenosti kot utemeljenosti ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da jo zavrže kot nedovoljeno oziroma podredno zavrne kot neutemeljeno ter priglaša stroške postopka.

K I. točki izreka

6. Revizija je utemeljena.

7. Vrhovno sodišče je revizijo dovolilo na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Po tej določbi je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

8. Tožeča stranka je kot pomembno pravno vprašanje izpostavila vprašanje ničnosti v primerih, ko je z denacionalizacijsko odločbo poseženo v lastninska razmerja etažnih lastnikov na funkcionalnem zemljišču in odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča, ki jo je izkazala, glede tega pravnega vprašanja. Ker je Vrhovno sodišče revizijo dovolilo že po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, se do razlogov iz 3. točke ni opredeljevalo.

9. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

10. V zadevi je sporno, ali je nična delna odločba o denacionalizaciji, s katero je bil „upravičencem do denacionalizacije, vsakemu do 1/6, vrnjen v last z vzpostavitvijo lastninske pravice del podržavljenega stavbnega zemljišča prvotne parc. št. 14 stavbišče v izmeri 1602 m2, vpisane v vl. št. 13, k.o. ..., po parcelaciji parc. št. 25 dvorišče v izmeri 425 m2, k.o. ... – vsakemu do pripadajočega solastninskega deleža“, zavezanka za vrnitev pa je Mestna občina Ljubljana. V času podržavljenja enotna parcela, na kateri stoji večstanovanjska stavba v lasti več lastnikov, je bila namreč kasneje s parcelacijo razdeljena na več parcel, ena od teh je stavbišče (stavba je bila predmet vračanja v drugem postopku), druga od teh je dvorišče, ki je predmet vračanja v tem upravnem sporu in naj bi predstavljalo funkcionalno zemljišče k stavbi oziroma zemljišče, ki je potrebno za normalno rabo stavbe.

11. Po določbi 279. člena ZUP se za nično (med drugim) izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka) oziroma odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka).

12. Vrhovno sodišče se strinja z razlogi prvostopenjske sodbe, da je odločba, katere ničnost uveljavljata revidenta, izdana v postopku denacionalizacije na podlagi določb ZDen, in da so za odločanje o zahtevkih za denacionalizacijo, kot je pravilno pojasnila že tudi tožena stranka, po določbi 54. člena ZDen (zahtevki za denacionalizacijo podržavljenega premoženja, ki je bilo podržavljeno s predpisi, navedenimi v 3. in 4. členu zakona) pristojni upravni organi. Le o zahtevkih za denacionalizacijo iz 5. člena ZDen odloča okrajno sodišče v nepravdnem postopku 56. člen ZDen). Zato zatrjevani razlog za ničnost po 1. točki 279. člena ZUP ni podan.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je zmotno stališče sodišča prve stopnje v zvezi s funkcionalnim zemljiščem, sprejeto v izpodbijani sodbi, da bi moralo biti funkcionalno zemljišče formalno odmerjeno. Pri tem namreč ne gre le za nepopolno ali zmotno ugotovljeno dejansko stanje ampak za zmotno uporabo materialnega prava. Prav tako je zmotno stališče, da bi moralo biti funkcionalno zemljišče že predmet prodajne pogodbe, da bi pravni prednik revidentov lahko na tem zemljišču pridobil pravico uporabe, oziroma njegov nakup izkazan z verigo pogodb. Vprašanje glede funkcionalnega zemljišča v obravnavani zadevi je dejansko namreč vprašanje lastninjenja zazidanega stavbnega zemljišča, na katerem je stavba.

14. Družbena lastnina na zazidanih stavbnih zemljiščih je bila v večini primerov odpravljena z uveljavitvijo ZLNDL. ZLNDL je določil, da imetniki pravice uporabe z dnem njegove uveljavitve (tj. s 25. 7. 1997) ex lege postanejo lastniki teh nepremičnin. Kljub enostavnemu zakonskemu besedilu pa lastninjenje po ZLNDL še vedno ni bilo preprosto. Kdo je bil nosilec pravice uporabe, je namreč treba presojati po tedaj veljavnih predpisih. Pri tem je treba upoštevati, da se je pravica uporabe v sistemu družbene lastnine po svoji naravi in načinu prenosa bistveno razlikovala od lastninske pravice. Prenosi te pravice so se namreč lahko odvijali izvenknjižno. Za veljavnost prenosa pravice uporabe torej vpis v zemljiško knjigo ni bil konstitutiven pogoj. Ker torej dejanski imetniki pravice uporabe pogosto niso razvidni iz zemljiške knjige, je treba v vsakem primeru posebej ugotoviti, kdo je imel dejansko pravico uporabe na spornih nepremičninah oziroma njihovih delih. Pri ugotavljanju obsega obstoječih pravic uporabe na nepremičnini je treba tudi upoštevati, da v družbenolastninskem sistemu niso veljala nekatera klasična pravila stvarnega prava. Ni veljalo načelo povezanosti zemljišča in objekta, ampak je veljalo obratno, da zemljišče sledi objektu. Pri tem je pomembno, da je prav pojem funkcionalnega zemljišča bistven za določitev imetnika pravice uporabe zemljišča v družbeni lastnini. Gre za pojem, ki se je izoblikoval v sistemu družbene lastnine in ki ga je zato treba razumeti v okviru pravil, ki so veljala v tistem času (tako Ustavno sodišče v odločbi Up-1381/08, prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča II Ips 259/2008).

15. Dejansko gre pri funkcionalnem zemljišču za zemljišče, ki je potrebno za redno rabo stavbe. Tako je tudi Zakon o prometu z nepremičninami določal, da se s prenosom lastninske pravice na stavbi, ki stoji na zemljišču v družbeni lastnini, prenese tudi pravica uporabe na zemljišču pod stavbo in na zemljišču, ki je potrebno za njeno redno rabo. Zemljišče, ki je potrebno za redno rabo stavbe, ustreza pojmu funkcionalnega zemljišča, kar izhaja iz takrat veljavne prostorske zakonodaje - ZUN. V praksi pa veliko stavb ni imelo določene „gradbene parcele“, ki bi obsegala stavbišče in funkcionalno zemljišče. Zato so bili tudi sprejeti številni predpisi, ki so skušali te zatečene neurejene položaje, ki izvirajo iz obdobja družbene lastnine, ustrezno urediti, da bi se lahko vnovič v celoti vzpostavil lastninskopravni koncept. Niti prehodne določbe SZ-1, niti prehodne določbe ZGO-1, niti določbe Zakona o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi (v nadaljevanju ZVEtL) pa prehoda pravice uporabe na zemljišču, ki je potrebno za redno rabo stavbe, na kupca stanovanja in posledično ex lege pridobitve lastninske pravice na takšnem zemljišču ne pogojujejo z obstojem strokovne odmere funkcionalnega zemljišča v času nakupa stanovanja. Prenos pravice uporabe na teh zemljiščih torej ni bil pogojen z obstojem ustreznih pogodbenih določil, niti s formalno določitvijo statusa funkcionalnega zemljišča (tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 785/2009 in II Ips 259/2008 ).

16. Glede samega določanja funkcionalnega zemljišča k objektom je ZGO-1 v 215. členu določil, da se preneha z določanjem funkcionalnih zemljišč z odločbo na podlagi ZUN, postopki za določitev funkcionalnega zemljišča k obstoječim objektom, ki so bili začeti pred uveljavitvijo tega zakona, pa se končajo po določbah tretjega odstavka 46. člena ZUN s tem, da se je določitev funkcionalnega zemljišča štela za odločbo o določitvi gradbene parcele. ZGO-1B pa je v 127. členu določil, da se z dnem uveljavitve tega zakona preneha z določanjem gradbenih parcel po 216. členu ZGO-1 in da se kot gradbena parcela z dnem začetka uporabe tega zakona šteje zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih stoji oziroma je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

17. Zaradi zmotnega stališča, da bi moralo biti funkcionalno zemljišče formalno odmerjeno, da bi revidenta lahko uspešno zatrjevala njegov obstoj oziroma nezmožnost izvršitve odločbe o denacionalizaciji, pa niso bile presojene vse okoliščine glede zatrjevane ničnosti.

18. Po izrecni določbi tretjega odstavka 16. člena ZDen premoženja ni mogoče vrniti, če je na njem lastninska pravica fizičnih oseb ali civilnih pravnih oseb. Funkcionalna zemljišča, skupni prostori, deli, objekti in naprave v večstanovanjski hiši so v solastnini lastnikov stanovanj. Zato tudi sama funkcionalna zemljišča niso predmet vračanja v naravi (primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča U 1147/1995). V obravnavani zadevi ni sporno, da večstanovanjska stavba ni v izključni lasti upravičencev, torej jim tudi ni mogoče v celoti vrniti parcele, na kateri je funkcionalno zemljišče oziroma zemljišče, ki je potrebno za normalno rabo stavbe.

19. V skladu z določbo drugega odstavka 32. člena ZDen se podržavljena zazidana stavbna zemljišča (gradbene parcele) ne vračajo, razen če na njih stojijo objekti v lasti upravičenca. Zazidano stavbno zemljišče je bilo določeno v 2. členu ZSZ, ki se po določbi 219. člena ZGO-1 še uporablja za nedokončane postopke, saj ta določa, da se ne glede na določbe prejšnjega člena v nedokončanih postopkih denacionalizacije oziroma postopkih vračanja podržavljenega premoženja glede določanja zazidanega stavbnega zemljišča uporabljajo določbe 2. člena ZSZ. Vrhovno sodišče pa je že v več svojih odločbah sprejelo stališče, da če na zemljišču, ki je bilo vrnjeno denacionalizacijskemu upravičencu, stojijo objekti v lasti tretje osebe, odločbe o denacionalizaciji ni mogoče niti pravno niti dejansko izvršiti (primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča npr. I Up 548/2004, X Ips 748/2006, X Ips 375/2007).

20. Odločba, ki je ni mogoče niti pravno niti dejansko izvršiti, pa je nična.

21. Res je sicer lahko, kot je to v obravnavanem primeru, odločba, kar se tiče vračila podržavljenega premoženja, torej tudi glede dela zemljišča, na katerem stojijo objekti v lasti tretje osebe, izvršena z vpisom v zemljiško knjigo, za katerega očitno ni bilo ovir. To pa še ne pomeni, da je ta denacionalizacijska odločba glede vračila v last tudi dejansko izvršljiva glede celotnega zemljišča (primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča I Up 584/2004).

22. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 s to sodbo reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo tožene stranke, št. 4904-127/2007-31 z dne 13. 3. 2012 v izpodbijanem delu odpravilo in odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 362-247/1993-180 z dne 17. 6. 2008, izreklo za nično.

K II. točki izreka:

23. Revidenta sta z revizijo uspela, zato sta glede na določbo prvega o dstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ga je bilo treba glede na prvi odstavek 22. člena ZUS-1 smiselno uporabiti, upravičena do povračila stroškov postopka. Navedena zakonska določba določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki povrniti stroške. Revidenta sta v obravnavani zadevi v celoti uspela s svojim zahtevkom. Ker je Vrhovno sodišče pri odločanju o reviziji prvostopenjsko sodbo spremenilo, tožbi ugodilo in samo odpravilo odločbo upravnega organa ter odločilo o zahtevku, je odločilo o stroških upravnega postopka, upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in o stroških revizijskega postopka.

24. Revidentoma Vrhovno sodišče ni priznalo priglašenih stroškov upravnega postopka, ki se je začel na njuno zahtevo. Po določbi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo namreč v primeru, ko se upravni postopek začne na zahtevo stranke, stroški, ki nastanejo stranki med postopkom ali zaradi postopka, v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. 25. Pri odmeri stroškov upravnega spora pred sodiščem prve stopnje je Vrhovno sodišče upoštevalo določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu revidentoma priznalo stroške sestave tožbe v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV (70,00 EUR), skupaj torej 420,00 EUR.

26. Za postopek pred revizijskim sodiščem sta revidenta upravičena do povračila stroškov na podlagi drugega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Glede na določbo drugega odstavka 25. člena Zakona o odvetniški tarifi gredo revidentoma stroški za postopek z izrednimi pravnimi sredstvi po tarifni št. 3300 v znesku 282,00 EUR in po tar. št. 6002 v znesku 20,00 EUR, kar z 20 % DDV skupaj znaša 362,40 EUR.

K III. točki izreka:

27. Revizija je bila vročena tudi stranki z interesom T. R. Na revizijo je odgovorila in predlagala njeno zavrženje oziroma zavrnitev, priglasila pa je tudi stroške odgovora na revizijo.

28. Po presoji Vrhovnega sodišča z odgovorom na revizijo ni bistveno prispevala k rešitvi zadeve, zato stroške odgovora ne šteje za potrebne (prvi odstavek 155. člena ZPP) in je zahtevo za njihovo povrnitev zavrnilo.