Jedro

Ureditev upravnega spora v ZUS ustreza zahtevam 13. člena in prvega odstavka 6. člena EKČP ter 23. člena URS.

Presoji obeh sodišč v upravnosodnem postopku, da v konkretnem primeru ni pogojev za odločanje v sporu polne jurisdikcije, ni mogoče očitati očitno napačne interpretacije pravnih norm, samovoljnosti ali grobega kršenja pravil postopka. V ravnanju teh sodišč torej ni protipravnosti, kot ene izmed predpostavk splošnega civilnega delikta.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1. Tožnik od sodišča zahteva, naj razsodi, da mu je toženka dolžna plačati premoženjsko škodo zaradi kršitve 13. (pravica do učinkovitega domačega pravnega sredstva) in 6. člena (pravica do sodnega varstva) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) oziroma 23. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) v zvezi z varstvom pravice iz 8. člena EKČP (pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja) oziroma tretjega odstavka 49. člena URS.

2. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, sodišče druge stopnje pa pritožbo tožnika in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. Zoper to sodbo je tožnik vložil revizijo, v kateri uveljavlja bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zmotno uporabo materialnega prava ter kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, varovanih z URS in EKČP. Predlaga, da revizijsko sodišče sodbi sodišč nižjih stopenj tako spremeni, da mu prisodi uveljavljano odškodnino, podrejeno pa, da obe sodbi razveljavi ter vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Glede na ugotovljena dejstva je po njegovem mnenju zaključek pritožbenega sodišča, da v ravnanju Upravnega sodišča RS in Vrhovnega sodišča RS pri odločanju v upravnem sporu glede njegovega vpisa v imenik odvetnikov ni (bilo) protipravnosti, očitno zmoten in v nasprotju s podatki spisa. Tožnik je namreč dokazal, da je izpolnjeval vse zakonske pogoje za vpis v imenik odvetnikov v času vložitve zahteve, zato mu gre uveljavljana odškodnina. Izpodbijana sodba ima pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti. Tožba je bila vložena zaradi kršitve 13. in 6. člena v zvezi z 8. členom EKČP, saj ni dobil zahtevane vsebinske odločitve o pravici do opravljanja poklica, zaradi česar je uveljavljal povrnitev izgubljenega zaslužka. Prav tako je zaradi kršitve navedenih členov EKČP zahteval povrnitev nepremoženjske škode, o čemer se sploh ni odločalo. Stališče, da lahko odškodnino uveljavlja šele od tedaj, ko je v ustreznem postopku ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za opravljanje poklica, je zmotno. Opozarja, da je uveljavljana terjatev – povračilo premoženjske škode za obdobje od vložitve zahteve za vpis v imenik odvetnikov 15. 12. 1997 do izdaje sodbe Vrhovnega sodišča 25. 8. 2005 – nastala, ko je izpolnjeval vse zakonske pogoje za vpis v imenik odvetnikov, torej že ob vložitvi vloge za vpis, saj sta sodišči v upravnem sporu (z učinkom za nazaj) ugotovili, da je takrat izpolnjeval tudi edini sporni pogoj, to je tisti iz 7. točke prvega odstavka 25. člena Zakona o odvetništvu (ZOdv). Do odškodnine za naprej (od izdaje sodbe Vrhovnega sodišča 25. 8. 2005) pa bi bil upravičen, če bi uspel z zahtevo, da se ga vpiše v imenik odvetnikov. Imetništvo prostorov in opreme, potrebnih za opravljanje odvetniškega poklica, za Odvetniško zbornico Slovenije ni bilo nikoli sporno in sodnega varstva glede tega ni zahteval. Obe sodišči, ki sta odločali v upravnem sporu, sta se nedopustno sklicevali na oddaljenost predloga za vpis in ugotovitev o imetništvu takšnih prostorov in opreme, saj za to nista imeli nobene zakonske podlage, pritožbeno sodišče pa te bistvene pritožbene navedbe sploh ni presojalo. Tožbi v upravnem sporu sta se izkazali za neučinkovito pravno sredstvo za saniranje zmotne odločitve Odvetniške zbornice Slovenije. Bistveno je, da tožnik za njene zmote in neodločanje ter nespoštovanje napotkov Upravnega in Vrhovnega sodišča v pravu Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) ni imel učinkovitega pravnega sredstva (6. in 13. člen EKČP), čeprav je šlo za spor v zvezi z opravljanjem poklica in posledično socialno varnostjo (8. člen EKČP); RS nima vzpostavljenega sistema za učinkovito pravno varstvo te pravice. Materialnopravno zmotno je tudi stališče sodišč nižjih stopenj, da v upravnem sporu polne jurisdikcije ni mogoče nadomestiti odločbe Odvetniške zbornice Slovenije in da gre pri tem lahko le za kontrolo pravilnosti izvedbe postopka in odločitve. Protipravno je, da sodišči v RS v upravnem sporu nista izdali zahtevane odločbe polne jurisdikcije, to je odločbe, da se tožnik vpiše v imenik odvetnikov. Pravici do sodnega varstva je zadoščeno, če so odločitve drugih organov (konkretno Odvetniške zbornice Slovenije) podvržene kontroli sodišča, ki ima polno jurisdikcijo in zagotavlja jamstva iz prvega odstavka 6. člena in 13. člena EKČP ter odloči o pravici. S takšno odločitvijo bi tožnik pridobil izvršilni naslov, na podlagi katerega bi lahko v izvršilnem postopku dosegel izvršitev pravice. Spor polne jurisdikcije je po Zakonu o upravnem sporu(1) (v nadaljevanju ZUS) res predviden kot izjema, vendar tožnik poudarja, da so bili v konkretnem primeru zanj izpolnjeni vsi zakonski pogoji. Tožnik je v revizijskem roku vložil tudi dopolnitev revizije, v kateri je dodatno utemeljil dovoljenost revizije (drugi odstavek 367. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

4. Revizija je bila vročena toženki, ki nanjo ni odgovorila.

5. Revizija ni utemeljena.

6. V reviziji na več mestih zatrjevana bistvena procesna kršitev iz 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ni podana. Tožnik namreč z vsemi temi navedbami z navideznim uveljavljanjem procesne kršitve v resnici nedovoljeno izpodbija dejanske ugotovitve sodišč nižjih stopenj (tretji odstavek 370. člena ZPP) oziroma izraža svoje nestrinjanje z njuno materialnopravno presojo.

Prav tako ne drži, da se sodišče druge stopnje ni opredelilo do pritožbenih navedb o tem, da sta se sodišči, ki sta sodili v upravnem sporu, pri utemeljitvi svoje odločitve nedopustno sklicevali na oddaljenost predloga za vpis in ugotovitev o imetništvu prostorov in opreme, potrebnih za opravljanje odvetniškega poklica.

Jasne in izčrpne razloge o tem vsebuje sodba sodišča druge stopnje na peti strani.(2) Revizijski očitek bistvene kršitve

določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP pa je presplošen, da bi ga Vrhovno sodišče (lahko) obravnavalo.(3) Poleg tega velja ponovno pojasniti, da je bilo o tožnikovem zahtevku za povračilo nepremoženjske škode (pravnomočno) odločeno (že) s sklepom Okrajnega sodišča v Kranju P 54/2007 z dne 12. 11. 2007 v zvezi s sklepom Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 5494/2007 z dne 23. 1. 2008. 7. Revident s trditvami, da ureditev v ZUS ne zadosti jamstvom, ki jih zagotavljata EKČP in URS, razvija (svojo središčno) tezo , da RS nima vzpostavljenega sistema za učinkovito pravno varstvo pravice do opravljanja poklica . Določilo 13. člena EKČP zagotavlja učinkovito pravno sredstvo pred domačimi oblastmi vsakomur, čigar pravice in svoboščine iz EKČP so kršene, in to tudi, če je kršitev storila uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti.

Določilo prvega odstavka 6. člena EKČP pa zagotavlja pravico do sodišča, katere element je tudi pravica do sodnega postopka oziroma pravica dostopa do sodišča, ki v najširšem pomenu zagotavlja vsakomur, da pred sodiščem začne postopek glede spornih civilnih pravic in obveznosti. Opozoriti je treba, da Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v primeru, ko gre za varstvo civilnih pravic, prvi odstavek 6. člena EKČP obravnava kot lex specialis v razmerju do 13. člena EKČP; zagotovila iz prvega odstavka 6. člena EKČP, ki implicirajo celovit sodni postopek, so bolj stroga in zaobjamejo tudi garancije iz 13. člena EKČP.(4) Vsebina pravic(e) iz prvega odstavka 6. člena EKČP je zajeta v prvem odstavku 23. člena URS (primerjaj tudi tretji odstavek 120. člena in 157. člen URS).

8. V skladu s sodno prakso ESČP je civilna pravica tudi pravica do opravljanja (odvetniškega) poklica.(5) Drži, da je po stališču ESČP pravica dostopa do sodišča uresničena le, če bodisi organ, ki odloča o civilni pravici na prvi stopnji, zadosti zahtevam prvega odstavka 6. člena EKČP, bodisi – če ta organ teh zahtev ne izpolnjuje – je njegova odločitev podrejena naknadni kontroli polne jurisdikcije organa, ki zadostuje jamstvom iz prvega odstavka 6. člena EKČP.(6) Ta pogoj je ESČP kasneje v vrsti upravnih zadev nekoliko omililo in izreklo, da je treba pri oceni zadostnosti sodne presoje upoštevati med drugim naravo zadeve, predmet odločbe, ki se izpodbija, postopek, po katerem je prišlo do odločitve, in predmet spora, vključno z razlogi za izpodbijanje. Za kontrolo polne jurisdikcije gre, če ima organ tudi reformatorična in ne le kasatorična pooblastila, predvsem pa, da lahko zakonitost izpodbijane odločbe preizkuša tako glede pravnih vprašanj kot glede pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja.(7)

9. V upravnem sporu gre za sodni nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave.

Glede na obseg pooblastila za ta nadzor ZUS ločuje dve vrsti upravnih sporov: spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta in spor polne jurisdikcije. Iz načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena URS) izhaja, da mora sodna oblast predvsem izvrševati svojo funkcijo (naknadne) sodne kontrole nad delovanjem izvršilne oblasti, ne pa izvajati upravno-izvršilne funkcije.

Glede na naravo upravnega spora zato spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta pomeni temeljno vrsto upravnega spora in v praksi tudi večino vseh upravnih sporov. Spor polne jurisdikcije je predviden (zgolj) kot izjema, kadar so zanj izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji; nadomeščanje upravnih odločitev s strani sodišča pride v poštev kot zadnja možnost učinkovitega varstva pravic posameznika (primerjaj 61. člen ZUS).(8) Sodišče v upravnem sporu le tedaj odloča tudi o sami pravici, kadar bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva, ker na primer zaradi nedelovanja uprave ali zaradi drugih utemeljenih razlogov posameznik sploh ne bi mogel uveljavljati svojih pravic oziroma varovati svojih pravnih koristi.

10. Vrhovno sodišče poudarja, da ureditev upravnega spora v ZUS zahtevam 13. člena in prvega odstavka 6. člena EKČP ter 23. člena URS ustreza. Bistveno je, da

lahko stranka pred (neodvisnim in nepristranskim) sodiščem upravni akt izpodbija tako zaradi napačne uporabe materialnega in procesnega prava kot tudi nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja (primerjaj 25. člen ZUS). Sodišče torej (tudi) v primeru odločanja o zakonitosti dokončnega upravnega akta opravi ponovni preizkus odločitve upravnega organa tako z vidika pravnih kot tudi dejanskih vprašanj – ali je bilo v upravnem postopku pravilno ugotovljeno dejansko stanje(9) in na podlagi tega dejanskega stanja glede na materialnopravno normo pravilno odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika – in hkrati zagotavlja tudi sodno varstvo.(10) Vrhovno sodišče ponavlja, da upravni spor ni sredstvo, s katerim bi sodišče prevzelo oziroma bi se nanj prenašalo izvrševanje upravnih zadev. Ravno to pa bi se zgodilo, če bi za upravni spor v celoti veljalo pravilo spora polne jurisdikcije, za kar se zavzema revident. 11. Z očitki, da bi sodišči v upravnosodnem postopku morali v konkretnem primeru odločiti v sporu polne jurisdikcije, pa revident zatrjuje kršitev (procesnega) prava. Po tožnikovem mnenju je p rotipravno, da sodišči v upravnem sporu glede njegovega vpisa v imenik odvetnikov nista izdali zahtevane odločbe polne jurisdikcije. Določilo 26. člena URS ureja pravico do povračila škode, ki nastane zaradi protipravnega ravnanja, do katerega je prišlo pri izvrševanju oblasti oziroma javnih pooblastil. Tudi sodnikovo protipravno ravnanje je zato lahko podlaga za odškodninsko obveznost.(11) Revizijsko sodišče poudarja, da je treba pri presoji protipravnosti sodnikovega ravnanja po ustaljeni sodni praksi (v prvi vrsti) izhajati iz narave njegovega dela. Zanjo je značilna prosta dokazna ocena (primerjaj 8. člen ZPP, 16. člen ZUS in prvi odstavek 18. člena Zakona o kazenskem postopku – ZKP) in neodvisnost sodnikov pri sojenju na vseh stopnjah (125. člen URS in drugi odstavek 11. člena Zakona o sodiščih – ZS). Narava pravnega odločanja je takšna, da je pogosto mogoča različna presoja pravnih in dejanskih vprašanj.

O sodnikovem protipravnemu ravnanju lahko zato govorimo le tedaj, če sodnik ne uporabi povsem jasne določbe zakona ali če določen predpis namenoma razlaga v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti ali če iz tega razloga namerno ugotovi relevantne dejanske okoliščine v nasprotju z rezultati dokaznega postopka.

Ni se sicer mogoče strinjati s stališčem sodišč nižjih stopenj, da v upravnem sporu polne jurisdikcije (sploh) ni mogoče nadomestiti odločbe Odvetniške zbornice Slovenije. Pritrditi pa je treba njuni presoji, da v ravnanju sodišč pri odločanju v upravnem sporu glede tožnikovega vpisa v imenik odvetnikov ni podana protipravnost kot ena izmed predpostavk splošnega civilnega delikta, zato je tožbeni zahtevek neutemeljen.(12) Presoji obeh sodišč v upravnosodnem postopku, da v konkretnem primeru ni pogojev za odločanje v sporu polne jurisdikcije, ni mogoče očitati očitno napačne interpretacije pravnih norm, samovoljnosti ali grobega kršenja pravil postopka. Nasprotno, šlo je za razlago (procesnega) prava znotraj meja danih pooblastil (primerjaj 61. člen in prvi odstavek 2. člena ZUS) in v skladu s pravili stroke. Glede na okoliščine konkretnega primera sta sodišči presodili, da ne moreta sami odločiti o stvari, ter razumno pojasnili, zakaj. Zgolj dejstvo, da se revident s takšno presojo sodišč, ki sta odločali v upravnem sporu, ne strinja, tega stališča ne more omajati.

12. Velja dodati, da za škodo, katere povračilo uveljavlja tožnik, to je za preteklo obdobje do odločitve Vrhovnega sodišča, država zaradi tega, ker sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, ne more odgovarjati. Zatrjevana škoda (nastala do leta 2005) namreč ni (ne more biti) v vzročni zvezi z očitano kršitvijo (iz leta 2005).

13. Uveljavljani revizijski razlogi niso podani, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 378. člena ZPP revizijo zavrnilo.

Op. št. (1): Ur. l. RS, št. 50/1997 s spremembami, ki je veljal v času odločanja v upravnem sporu glede tožnikovega vpisa v imenik odvetnikov.

Op. št. (2): P

ri tem je treba pripomniti, da ne gre za kršitev procesnega prava oziroma procesnih jamstev, če tožnik z (materialnopravnimi) razlogi pritožbenega sodišča ne soglaša. Op. št. (3): (Tudi) na bistvene kršitve določb pravdnega postopka Vrhovno sodišče ne pazi po uradni dolžnosti (371. člen ZPP), zato mora biti ta revizijski razlog obrazložen. To pomeni, da je treba vsak očitek bistvene procesne kršitve konkretizirati.

Op. št. (4): Primerjaj zadevi Brualla Gomez de la Torre proti Španiji in Sporrong and Lönnroth proti Švedski . Drugačno stališče v zvezi z razmerjem med obravnavanima določiloma EKČP je ESČP (kasneje) zavzelo za primer varstva pravice do sojenja v razumnem roku –

primerjaj zadevo Kudla proti Poljski.

Op. št. (5): Primerjaj zadevi H. proti Belgiji in De Moor proti Belgiji.

Op. št. (6): Primerjaj zadevo Albert in Le Compte proti Belgiji, na katero opozarja tudi revident. Op. št. (7): Primerjaj A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 43. Op. št. (8): Primerjaj tudi V. Androjna in E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Zbirka Pravna obzorja, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 669 –673.

Op. št. (9): Sodišče

ima možnost ne le preizkusiti, ampak tudi samo raziskati relevantno dejansko stanje (prvi odstavek 14. člena ZUS).

Op. št. (10): Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-146/98 z dne 24. 6. 1998, U-I-273/98 z dne 1. 7. 1999 in U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 ter A. Galič, delo, citirano v opombi 7, str. 79 in 80. Op. št. (11): Protipravnost ravnanja predstavnika oblasti po 26. členu URS je treba razumeti kot protipravnost oziroma nedopustnost v smislu ene izmed predpostavk splošnega civilnega delikta.

Op. št. (12): Za nastanek odškodninske obveznosti oziroma terjatve morajo biti izpolnjeni vsi štirje elementi odškodninskega delikta: nedopustno ravnanje (škodljivo dejstvo), (nedopustna, pravno priznana) škoda, vzročna zveza med njima ter odgovornost (subjektivna – krivdna ali objektivna), in sicer hkrati – kumulativno.