Jedro

Pričakovana dolžna skrbnost prve toženke je prilagoditev javne mreže vrtcev povpraševanju staršev po vključitvi njihovih otrok v vrtec. Javna mreža vrtcev mora biti organizirana tako, da omogoča staršem in otrokom dostopnost. Zadošča njeno prizadevanje za povečanje števila prostih mest, bodisi z gradnjo novih vrtčevskih kapacitet bodisi s preureditvijo starih, pa tudi z vključitvijo zainteresiranih zasebnikov v javno mrežo vrtcev s podelitvijo koncesij, pri čemer je omejena z razpoložljivostjo finančnih sredstev. Ker je prva toženka tej dolžni skrbnosti zadostila, ni odgovorna za premoženjsko škodo (ni protipravnosti njenega ravnanja oz. ni krivde), ki je nastala tožeči stranki s tem, ko je plačevala višjo ceno za varstvo sina v zasebnem vrtcu, kot bi jo v javnem vrtcu.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se sodba sodišča prve stopnje potrdi.

II. Vsaka stranka krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je v celoti zavrnilo primarni tožbeni zahtevek zoper prvo toženko in podredni tožbeni zahtevek zoper drugo toženko za plačilo 3.592,35 EUR. Odločilo je še, da je tožeča stranka dolžna prvi toženki povrniti pravdne stroške v znesku 509,35 EUR, drugi toženki pa 417,50 EUR pravdnih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Tožeča stranka je vložila pritožbo iz vseh razlogov, navedenih v prvem odstavku 338. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Sodišče se je napačno oprlo na sodno prakso Upravnega sodišča, čeprav ne izpodbija odločbe o nevključitvi otroka v vrtec, temveč dokazuje pomanjkljivo skrbnost obeh toženk pri organizaciji predšolskega varstva in vzgoje otrok. Ne trdi, da je imel sin pravico do vključitve v vrtec, temveč, da je druga toženka v skladu z 18. členom Konvencije o otrokovih pravicah (v nadaljevanju KOP) dolžna jamčiti možnost uživati storitve ustanov za varstvo otrok. Sklicuje se na podoben primer iz nemške sodne prakse, v zvezi z njim pa se uporabijo splošni standardi odškodninske odgovornosti za opravljanje komunalnih služb. Sodišče ni definiralo meje zahtevane skrbnosti občine glede planiranja gostote mreže in kapacitet, saj glede na njegovo stališče ne obstajajo nobeni standardi, kar ne drži. Sklicuje se na 18. člen KOP, 11. člen Zakona o organiziranju in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), 10. člen Zakona o vrtcih (Zvrt) in 163. člen OZ, ki ureja merilo skrajne skrbnosti izvajalca službe javnega pomena. Na tožeči stranki je glede prve toženke dokazno breme o obveznosti planiranja in vzpostavitve javne mreže vrtcev in drugih javnih predšolskih programov, da tožeči stranki oziroma A. ni omogočila dostopa do javnega predšolskega programa in za nastanek škode, dejstva o tem pa med strankama v glavnem niti niso bila sporna in jih prvostopenjsko sodišče priznava. Prva toženka pa mora dokazati, da je kapacitete pravilno planirala in da je sprejela vse razumne ukrepe, da bi preprečila nastanek škode, kar pritožba utemeljuje s sodno prakso glede odgovornosti izvajalca zimske službe. Podatek o odprtju 70 novih oddelkov od leta 2006 dalje in o dveh razpisanih koncesijah je irelevanten, saj se spor nanaša na obdobje od oktobra 2010 (od poziva tožeče stranke k povečanju kapacitet) do avgusta 2011, za to obdobje pa prva toženka ne izkaže nobene aktivnosti v smislu povečanja kapacitet vrtcev. Prva toženka ni dokazala, da bi karkoli ukrenila v 30 dneh po pozivu tožnikov. Prav tako ni sprejela učinkovitih ukrepov za sledenje trendu naraščanja števila otrok, čeprav ji je bilo znano povečanje povpraševanja po vrtcih. Povečanje vključenosti otrok v vrtec z 82,3% v letu 2010 na 83,0% v letu 2011 kaže na stagnacijo in ne na resno izboljšanje stanja. Število vključenih otrok v vrtec ni indikator uspešnosti pri zadovoljevanju povpraševanja po vrtcih. Tožeča stranka je opozorila na vrsto novih naselij v njeni okolici, kjer ni nobenega vrtca, prva toženka pa ni niti trdila, da bi ga postavila oziroma se ga trudila postaviti, prav tako ni dokazala, da je z lokalnim prostorskim načrtovanjem ukrenila vse potrebno, da bi zagotovila dostopnost. Samo dejstvo, da je razpisala koncesijo, ne izkazuje njene zadostne skrbnosti. Prva toženka ima v neposredni soseščini vrtca v lasti veliko parcelo, toda ni pojasnila, zakaj je ni uredila za vrtec. Dokazala ni niti tega, da je razpisala koncesijo, na podlagi katere bi parcelo opremil zasebni investitor, pri čemer bi parcela predstavljala sredstva s strani koncedenta. Tudi na ostalih lokacijah so opremljali zasebni investitorji, slednje pa bi morala prva toženka zavezati, da prostor namenijo za vrtčevske kapacitete. Zato ne zdržijo argumenti prvostopenjskega sodišča, da teh ni zagotovila zaradi velikega finančnega bremena. Tudi glede druge toženke obstajajo standardi skrbnosti v skladu z 18. členom KOP in 11. členom ZOFVI, ki ji nalaga, da mora sprejeti merila za postavitev javne mreže vrtcev. Druga toženka je sicer sprejela Uredbo o merilih za oblikovanje javne mreže vrtcev (v nadaljevanju Uredba), v kateri pa ni uredila ničesar od naštetega. Predpisani postopek iz Uredbe in 10. člena ZVrt občinam ne nalaga dovolj konkretnih obveznosti za zagotovitev dostopnosti in možnosti izbire programov. Drugi toženki se ni uspelo ekskulpirati s tem, da je v okviru svoje pristojnosti sprejela vse razumne ukrepe in jih tudi izvajala. Tožbeni zahtevek je utemeljen že po splošnih pravilih odškodninskega prava, toda ker so predšolski programi ustavna kategorija, mora imeti učinkovito sodno varstvo, pri čemer se sklicuje na četrti odstavek 15. člena Ustave. Ker kršitve 53., 54. in 56. člena Ustave ni mogoče sanirati z vpisom otroka v polno zaseden vrtec, so starši upravičeni do denarnega nadomestila. Ne obstaja ustavna pravica do vpisa otroka v vrtec, toda država mora že po Ustavi varovati družino in mladino ter otrokom zagotavljati posebno varstvo in skrb v obliki vrtca, če ta ni na voljo, alternativen program za isto ceno, kot zadnjo možnost pa denarno nadomestilo. Razpisni rok prve toženke glede na datum rojstva otroka (31. 3.) nima nobene zveze z dejanskimi potrebami otroka oziroma staršev. Škoda v višini razlike v ceni vrtca za hčerko tožnikoma ni nastala zaradi opustitve vložitve pravnih sredstev, temveč zaradi opustitve toženk. Sodišče ni ugotavljalo, ali bi s pravnimi sredstvi zoper določitev cene vrtca za hčer imela možnosti uspeha. Predlaga, da pritožbeno sodišče ugodi pritožbi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi.

3. Prva toženka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev, druga toženka pa nanjo ni odgovorila.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Tožnika vtožujeta odškodnino za premoženjsko škodo (primarno do prve toženke, podrejeno do druge toženke), ki jima je nastala zaradi opustitve zagotovitve zadostnih vrtčevskih kapacitet in s tem pomoči staršem pri predšolskem varstvu. Svoj zahtevek utemeljujeta na določbi 266. člena Obligacijskega zakonika (OZ), pri čemer naj bi standard skrbnosti toženk izhajal iz določb 18. člena KOP, 11. člena ZOFVI, 10. člena ZVrt in 163. člena OZ.

O odškodninski odgovornosti prve toženke

6. Med izvirne naloge občine spada poleg ostalega tudi pospešitev služb za predšolsko varstvo (6. alinea drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi). Občina zagotavlja javno mrežo vrtcev, ki jo med drugim sestavljajo javni vrtci in zasebni vrtci s koncesijo (prvi odstavek 2. člena Uredbe o merilih za oblikovanje javne mreže vrtcev; v nadaljevanju Uredba).

7. V skladu z določbami OZ o krivdni odškodninski odgovornosti mora tisti, ki drugemu povzroči škodo, le-to povrniti, razen če dokaže, da je škoda nastala brez njegove krivde (prvi odstavek 131. člena OZ). V primeru opustitvenih ravnanj je treba praviloma ugotoviti, ali je tožena stranka opustila dolžno skrbnost, ki ji jo bodisi nalagajo posebni predpisi bodisi izhaja iz splošnega načela o prepovedi povzročanja škode, odvisno od okoliščin primera. Pri opustitvenih odškodninskih deliktih se elementa nedopustnosti ravnanja in krivde prekrivata, saj sta oba opredeljena s pojmom skrbnosti. Zato se breme trditev in njihovega dokazovanja med pravdo prenaša s tožeče na toženo stranko.

8. Obdobje, relevantno za presojo skrbnosti ravnanja prve toženke, je okvirno od oktobra 2010, ko je tožnik v dopisu z dne 19. 10. 2014 (A3) pozval prvo toženko k povečanju kapacitet, do začetka septembra 2011, ko je bil sin tožnikov sprejet v javni vrtec. Presoja zajema tudi ravnanja, ki so nekoliko izven postavljenega časovnega okvira, kar bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju.

9. Pričakovana dolžna skrbnost prve toženke je prilagoditev javne mreže vrtcev povpraševanju staršev po vključitvi njihovih otrok v vrtec. Javna mreža vrtcev mora biti organizirana tako, da omogoča staršem in otrokom dostopnost, katere pomen je pravilno in podrobno razložilo že sodišče prve stopnje in se pritožbeno sodišče v celoti sklicuje nanj. Prva toženka se mora odzvati na povečano rodnost in na naraščajoči trend povpraševanja po storitvah varstva predšolskih otrok, nikakor pa ni mogoče pričakovati od nje, da bo zagotovila vpis vseh zainteresiranih otrok v vsakem trenutku. Zadošča že njeno prizadevanje za povečanje števila prostih mest, bodisi z gradnjo novih vrtčevskih kapacitet bodisi s preureditvijo starih, pa tudi z vključitvijo zainteresiranih zasebnikov v javno mrežo vrtcev s podelitvijo koncesij, pri čemer je pri vseh opisanih ukrepih omejena z razpoložljivostjo finančnih sredstev. Pri ocenjevanju dolžnega ravnanja prve toženke je treba nujno upoštevati tudi časovno komponento. Ponudba namreč ne more čez noč slediti povpraševanju, saj načrtovanje in izvedba naštetih ukrepov praviloma zahtevata več časa. Razloge o tem vsebuje že izpodbijana sodba v 16. in 22. točki obrazložitve, zato je neutemeljen pritožbeni očitek, da sodišče prve stopnje ni definiralo mej skrbnosti prve toženke.

10. Sodišče prve stopnje je imelo zadostno oporo v izvedenih dokazih za zaključek, da odškodninska odgovornost prve toženke ni podana. Pritožbeni očitek, da ni sprejela učinkovitih ukrepov za sledenje trendu naraščanja števila otrok, ni utemeljen, saj je v skladu z določbo prvega odstavka 10. člena Zvrt (1) od leta 2006, ko je rodnost v porastu (tako je trdila druga tožena stranka, tožeča stranka pa temu ni oporekala, zato se v skladu z določbo drugega odstavka 214. člena ZPP šteje za priznano dejstvo, ki ga ni treba dokazovati), odprla 70 novih oddelkov, kar med strankama velja za nesporno. Ta podatek morda res ne kaže neposredno na to, kako se je prva toženka odzvala na problem tožeče stranke, vendar vseeno ne gre zanemariti njegovega pomena, saj kaže na adekvaten odziv prve toženke na trend povečanega povpraševanja po storitvah institucionalnega varstva otrok.

11. Uspeh prizadevanja prve toženke po čim večji vključenosti otrok v vrtce v spornem obdobju izkazuje delež otrok, vključenih v javne vrtce na območju občina X, ki je leta 2010 znašal 82,3% (12.343 otrok), leta 2011 pa 83% (12.795 otrok).(2) Tožeča stranka se v pritožbi neutemeljeno zavzema za zmanjšanje pomena navedenih statističnih podatkov. Njene navedbe, da gre kvečjemu za stagnacijo in ne resno izboljšanje stanja, pritožbeno sodišče zavrača z utemeljitvijo, da je treba upoštevati absolutne številke oziroma absolutno spremembo. V letu 2010 je bilo vključenih 12.343 otrok, medtem ko je število v letu 2011 naraslo na 12.795, kar pomeni, da je prva toženka zagotovila 452 dodatnih prostih mest v javnih vrtcih (3) Ker je v imenovalcu ulomka visoko število, zagotovitev in zapolnitev enega dodatnega prostega mesta glede na veliko celoto pomeni relativno malo, zato je pritožbeno zavzemanje, da gre pri 0,7 odstotnih točkah kvečjemu za stagnacijo, zmotno. Pritožbena navedba, da podatek o številu vključenosti otrok v vrtec ne more biti kazalnik uspešnosti pri zadovoljevanju povpraševanja po varstvu v vrtcih, ni utemeljena, saj ob danih trditvah in dokazih, da je bilo povpraševanje večje od ponudbe in ob omejenem številu prostih mest, delež vključenosti narašča le na račun povečanja kapacitet s strani prve toženke in ne morebiti v odvisnosti večjega interesa staršev za vpis svojih otrok v vrtec. Porast števila rojstev otrok in z njim v korelaciji porast povpraševanja po vpisu v vrtec pa celo zmanjšuje delež vključenosti otrok zaradi zvišanja vrednosti imenovalca.

12. Kot je pravilno ugotovilo že prvostopenjsko sodišče, se je prva toženka ustrezno odzvala na večje povpraševanje tudi z razpisom dveh koncesij, in sicer novembra leta 2009 in avgusta leta 2010. Objava razpisa slednje, upoštevaje potek razpisnega roka, trajanje postopka sklenitve koncesijske pogodbe in začetka izvajanja storitev, kljub temu da ne sovpade povsem z obravnavanim obdobjem oziroma sega v čas, še preden je tožeča stranka izrazila interes za vpis svojega sina prvi toženki, kaže na zadostno skrbnost prve toženke. Takojšen vnovičen razpis koncesije neposredno potem, ko je tožeča stranke poslala dopis prvi toženki (A3), ob ugotovitvi prvostopenjskega sodišča, da se na prejšnja razpisa ni javil nihče, ne bi bil smiseln. Tožeča stranka ni niti zatrjevala, da so poleg nje izrazili interes za vpis v vrtec starši tolikšnega števila otrok, da bi zadoščalo za en oddelek, kar terja ravnanje prve toženke na podlagi 10. člena ZVrt. Sicer pa je prva toženka odgovorila na dopis tožeče stranke in ji pri tem (korektno) pojasnila dotedanje ukrepe in napovedala, da bo v prvi polovici naslednjega leta (2011) ponovno razpisala koncesijo. Skrbnosti prve toženke pa ne moremo postrožiti tako, da bi od nje zahtevali, da razišče vzroke, zakaj se ni nihče prijavil na razpis, za kar si neutemeljeno prizadeva pritožba.

13. Povedano utemeljuje zaključek, da je prva toženka ravnala z zadostno skrbnostjo s tem, da je odprla številne nove oddelke v okviru obstoječih vrtcev ali v novo zgrajenih prizidkih, zato ni bila zavezana načrtovati gradnje vrtcev v okviru načrtovanih ali na novo zgrajenih stanovanjskih naseljih ali poslovnih conah, tudi s postavljanjem obveznih pogojev investitorjem ne. Dejstvo, da je bila občina lastnica zemljišč, pa samo po sebi ne zadostuje za obveznost gradnje vrtca, kar je podrobno obrazložilo že sodišče prve stopnje.

14. Za povsem drugačen primer bi lahko šlo, če bi se tožeča stranka sklicevala na to, da si zasebnega varstva ni mogla privoščiti zaradi nizkih dohodkov. Tega ni niti zatrjevala. Obstoj te dodatne okoliščine bi mogel utemeljevati večjo pričakovano skrbnost prve toženke.

15. Ustavne pravice (53., 54. in 56. člen Ustave RS) in konvencijska pravica (18. člen KOP), na katere se sklicuje v pritožbi tožeča stranka, urejajo družinske pravice, ki jih uvrščamo med socialne pravice. Te se uresničujejo le preko skupnosti (praviloma države, v našem primeru občine). Socialne pravice predpostavljajo intervencijo skupnosti in jim zato pritiče relativna narava, ki se kaže v tem, da so odvisne od trenutnega gospodarskega in družbenega razvoja ter s tem od ekonomske sposobnosti skupnosti (občine).(4) Korelat tem pravicam torej ni dolžnost občine ponuditi tolikšno število prostih mest v vrtcih, da v celoti zadosti povpraševanju staršev otrok. Zato v konkretni zadevi zahtevek ne more biti utemeljen na podlagi 266. člena OZ, v tem pa je tudi razlikovalna okoliščina med konkretnim primerom in zadevo iz nemške sodne prakse, na katero se vztrajno sklicuje tožeča stranka. Pa tudi sicer sodna praksa tujih sodišč pravno ne zavezuje slovenskih sodišč.

16. Prav tako je neutemeljen pritožbeni očitek glede neustreznosti kriterija pri izbiri otrok za vpis v vrtec, češ da razpisni rok, ki se je iztekel 31. 3. 2010, nima nikakršne zveze z dejanskimi potrebami otroka oziroma njegovih staršev. Pritožbeno sodišče se v celoti strinja z izčrpnimi razlogi izpodbijane sodbe in se nanje sklicuje. Dodati je le še, da določitev datuma rojstva otroka oziroma njegove starosti, kot pogoja s strani občine, ne pomeni samovoljnega ravnanja. Takšna rešitev pa je razumna.(5)

17. Po povedanem je zaključiti, da prva toženka ni odgovorna za premoženjsko škodo (ni protipravnosti njenega ravnanja oz. ni krivde), ki je nastala tožeči stranki s tem, ko je plačevala višjo ceno za varstvo sina v zasebnem vrtcu, kot bi jo v javnem vrtcu, poleg tega pa še za razliko, kar je tožeča stranka plačevala več za varstvo svoje hčerke v javnem vrtcu, kot bi sicer, če bi bila oba otroka vključena v javni vrtec.

O odškodninski odgovornosti druge toženke

18. Ker je odločitev o zavrnitvi primarno uveljavljanega tožbenega zahtevka glede prve toženke pravilna, pritožbeno sodišče odgovarja še na pritožbene navedbe glede odgovornosti (podrejeno tožene) druge toženke.

19. Pritožbeno sodišče soglaša z oceno prvostopenjskega sodišča, da drugi toženki ni mogoče očitati nedopustnosti opustitve, saj ni v pristojnosti druge toženke, da bi ustanavljala vrtce. Zakonodajna protipravnost bi bila podana le v primerih najhujših kršitev ustavnih določb oziroma temeljnih civilizacijskih standardov, za kar v konkretnem primeru ne gre. Pri zakonodajni protipravnosti gre za nasprotje z dolžnostjo izdaje nekega predpisa. To je v primeru, ko organ izda protipraven akt, in tudi ko v nasprotju z izrecno obveznostjo opusti izdajo akta.(6) Pritožbeno stališče, da je protipravnost ravnanja (opustitve) druge toženke v tem, da Vlada v Uredbi ni konkretizirala meril za postavitev javne mreže vrtcev, čeprav ji to nalaga deseti odstavek 11. člena ZOFVI, in prav tako ne obveznosti občin iz 10. člena ZVrt, ne utemeljuje drugačnega zaključka.

20. Po povedanem niso podani niti uveljavljeni pritožbeni razlogi niti po uradni dolžnosti upoštevne kršitve procesnega in materialnega prava (drugi odstavek 350. člena ZPP). Sodišče druge stopnje je zato pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

21. Tožeča stranka in prva toženka nista upravičeni do povračila svojih pritožbenih stroškov (prvi odstavek 165. člena ZPP). Tožeča stranka je s pritožbo propadla (prvi odstavek 154. člena ZPP), odgovor prve toženke pa za odločitev v zadevi ni bil potreben, saj ni pripomogel k vsebinski presoji pritožbenega sodišča (prvi odstavek 155. člena ZPP).

(1) Če na območju občine stalnega prebivališča staršev ni vrtca, ki izvaja javno službo, oziroma vrtec nima prostih mest, starši pa izrazijo interes za vključitev v vrtec tolikšnega števila otrok, da bi se v skladu s standardi in normativi oblikoval en oddelek, je lokalna skupnost dolžna najkasneje v 30 dneh začeti postopek za zagotovitev dodatnih prostih mest v javnem vrtcu ali razpisati koncesijo.

(2) Delež vključenih otrok v vrtce na območju občina X je uporabljiv za konkretni primer, saj je tožeča stranka tožbi izrecno zatrjevala, da se zanima za katerikoli vrtec na območju prve toženke in ne samo vrtec V., kamor je poslala vlogo za vpis sina, ali vrtce v njegovi okolici. To trditev dokazuje dopis tožeče stranke prvi toženki (A3).

(3) Ob predpostavki, da je v enem oddelku prvega starostnega oddelka 12 otrok oz. največ 14 otrok (prvi in drugi odstavek 17. člena ZVrt), 452 otrok pomeni približno 37 oziroma 32 novih oddelkov.

(4) Prim. sodbo VS RS II Ips 344/2004 z dne 12. 10. 2005. (5) Prim. sodbo Upravnega sodišča RS I U 1238/2009 z dne 12. 11. 2009. (6) Možina, Damjan, Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis 2013, str. 148. V zvezi z opustitvijo se sklicuje na sodbo in sklep VS RS II Ips 342/2004 z dne 14. 4. 2005.