Jedro

V položaju, ko je (prvotna) zavezanka pravico uporabe na nepremičnini v nasprotju z 88. členom ZDen prenesla na družbo, ki je bila civilnopravna oseba, nato pa je bila lastninska pravica prenesena nazaj na zavezanko, ki pa je bila tedaj tudi sama že civilna pravna oseba, se ne more sklicevati na svoj civilnopravni status ob ponovni pridobitvi nepremičnine. Na svoj položaj civilnopravne osebe bi se lahko uspešno sklicevala le, če bi izkazala, da je obravnavano nepremičnino olastninila v skladu z določbami zakonov, ki urejajo lastninjenje podjetij v družbeni lastnini.

V skladu s 146. členom ZUP/86 lahko upravni organ ničnost pravnega posla presoja le kot predhodno vprašanje, kar se odrazi v njegovi odločitvi o upravni zadevi. Ne more pa o predhodnem vprašanju odločati v izreku. V izreku lahko odloči le o upravni stvari, ki je predmet postopka. Določbo drugega odstavka 66. člena ZDen, po kateri denacionalizacijski organ v odločbi o denacionalizaciji odloči tudi o izbrisu bremen, je treba razlagati v zvezi z določbo prvega odstavka 33. člena ZDen. Po tej določbi se nepremičnine vrnejo proste hipotekarnih bremen, ki so nastala po njihovem podržavljenju do dneva uveljavitve ZDen (tj. 7. 12. 1991), za terjatve, ki so bile zavarovane s temi bremeni, pa jamči Republika Slovenija. Citirana določba 33. člena ZDen ne daje podlage za sklep, da Republika Slovenija jamči tudi za obremenitve, ki so nastopile po uveljavitvi ZDen. V primeru obremenitve, ki je nastala po uveljavitvi ZDen, do prisilnega izbrisa hipoteke zaradi ničnosti njene pravnoposlovne podlage zato lahko pride le na podlagi pravnomočne sodbe sodišča splošne pristojnosti, izdane v pravdnem postopku z izbrisno tožbo.

Izrek

I. Reviziji se delno ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 26/2014-12 z dne 9. 5. 2014, se spremeni tako, da se tožbi delno ugodi in se 2. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 4904-60/2007/167/00641111 z dne 29. 11. 2013, izreče za nično. V preostalem se revizija zavrne.

II. Tožeča stranka in stranka z interesom A. A. sami trpita vsaka svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. S pravnomočno sodbo, ki jo tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) izpodbija z revizijo, je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo njeno tožbo zoper neodpravljeni del delne odločbe Upravne enote Piran, št. 33900-13/2011-76 (0587) z dne 20. 6. 2012 ter 2. in 5. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 4904-60/2007/167/00641111 z dne 29. 11. 2013. 2. Prvostopenjski organ je z navedeno odločbo odločil, da je revidentka dolžna denacionalizacijskemu upravičencu pok. C. C. izročiti v last in posest parcelo 18 v izmeri 481 m2 k. o. ... (kot del nekdanje parcele 29 iz vl. št. ... k. o. ...) in parcelo 20 v izmeri 147 m2 k. o. ... (kot del nekdanje parcele 30 iz vl. št. ... k. o. ...), kot izhaja iz parcelacije št. 03-2011 z dne 7. 9. 2011. V izreku odločbe je prvostopenjski organ še ugotovil, da je revidentka zemljiškoknjižna lastnica navedenih nepremičnin, določil rok izpolnitve in skrbnika za poseben primer ter navedel, da se bo sprememba zemljiškoknjižnega stanja izvedla po uradni dolžnosti.

3. Drugostopenjski organ je delno ugodil revidentkini pritožbi, odpravil odločbo organa prve stopnje v delu, ki se nanaša na parc. št. 20 k.o. .., in v tem delu zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Izrek prvostopenjske odločbe je dopolnil z novo točko, s katero je odločil, da se parc. št. 18 k. o. ... vrne bremen prosta, ter v zvezi s tem odredil izbris prepovedi odtujitve in obremenitve ter hipoteke, vpisane na podlagi pogodbe o zastavi z dne 12. 4. 1994. V celoti je zavrnil pritožbo A. A., revidentkino pa v delu, ki se nanaša na vračilo parc. št. 18 k. o. .... V obrazložitvi kot razlog za odpravo prvostopenjske odločbe glede parc. št. 20 navaja, da gre za funkcionalno zemljišče hotela, in sicer pri tem na podlagi 12. člena Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (v nadaljevanju Navodilo) kot odločilno šteje velikost fundusa hotelskega objekta in velikost preostanka parcele ter lego in velikost parc. št. 20 k. o. ....

4. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da niso podane uveljavljane ovire za vrnitev nepremičnine v naravi. Iz podatkov v spisih izhaja, da je ob uveljavitvi Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) obravnavana parcela spadala v premoženje podjetja B. in da je bila kljub začasni odredbi, izdani v denacionalizacijskem postopku, s pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dne 29. 1. 1993 prenesena na Hotel C., d. d. Revidentka je kot pravna naslednica Hotela C., zavezanka za vračilo. Gre za nezazidano zemljišče, na katerem je predvidena gradnja. Z njeno vrnitvijo revidentkino funkcionalno zemljišče ne bo premajhno. Upoštevaje, da leži na robu hotelskega kompleksa, z vračilom revidentki ne bo nastala večja škoda, niti ne bo onemogočena raba hotelskega kompleksa. Očitki o kršitvah pravil upravnega postopka niso utemeljeni, saj je bilo revidentki omogočeno uveljavljanje in varstvo njenih pravic in pravnih koristi ter izjavljanje o dejstvih in okoliščinah, na katere je oprta izpodbijana upravna odločba. Drugostopenjski organ je utemeljeno zavrnil revidentkin dokazni predlog za postavitev izvedenca. Iz podatkov v upravnih spisih namreč ne izhaja, da bi revidentka navajala konkretna dejstva, ki jih organ ne bi mogel ugotoviti sam na podlagi drugih izvedenih dokazov. Pravilna je tudi odločitev drugostopenjskega organa o izbrisu hipoteke in bremen, ki temelji na 88. členu ZDen. Očitki, da organ za odločanje o tem ni pristojen in da je njegova odločba zato nična, so neutemeljeni. V skladu z določbo 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP/86) je lahko sam razrešil predhodno vprašanje dovoljenega razpolaganja z nepremičnino. Ob ugotovitvi, da so posli v zvezi s hipoteko in bremeni nični, je bil pristojen tudi za odločanje o njihovem izbrisu.

5. Revidentka dovoljenost revizije utemeljuje z razlogi po 1. in 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. V reviziji navaja, da je sodišče prve stopnje zmotno presodilo, da ji je bilo v upravnem postopku omogočeno sodelovanje pri izvedbi dokazov, saj dokazov, ki jih je predlagala, organ ni izvedel, na ogled je ni povabil, niti ni izvedel naroka, na katerem bi ji bilo omogočeno sodelovanje pri izvedbi dokazov. Navedba sodišča prve stopnje, da ni navedla konkretnih dejstev, ki naj bi se dokazovala z izvedencem, je nerazumljiva, saj je takšna dejstva navajala. Vztraja, da obe zemljišči predstavljata funkcionalno zemljišče hotela, kar pomeni oviro iz 32. člena ZDen. Obseg funkcionalnega zemljišča je strokovno vprašanje, ki se dokazuje z izvedencem. Sodišče prve stopnje je s potrditvijo zmotnega stališča tudi samo zagrešilo postopkovno kršitev v upravnem sporu. Zmotna je tudi presoja o pristojnosti za izbris bremen. ZDen predvideva le izbris bremen, ki so nastala do njegove uveljavitve. Četudi bi bila odločitev o izbrisu bremen predhodno vprašanje, o njem ni mogoče odločati v izreku odločbe. Izpodbijana odločba je zato v tem delu nična. Zmotna je tudi presoja o neobstoju ovir za vrnitev v naravi. Vztraja, da gre za funkcionalno zemljišče. Pravilo iz 12. člena Navodila, ki je bilo uporabljeno za parc. št. 20 k. o. ..., je treba uporabiti tudi za parc. št. 18 k. o. ..., ki je del hotelskega kompleksa. Organ zmotno razlaga, da zelena površina ne more spadati v hotelski kompleks. Izpodbijana sodba se do tega ne opredeli oziroma v tem delu ne dosega ustavnih standardov. Trdi tudi, da je še pred izdajo začasne odredbe prišlo do učinkovitega prenosa lastninske pravice na nepremičnini parc. št. 18, ki ni bil nikoli izpodbit oziroma ugotovljen za ničnega. Zavezanka je pravico uporabe (lastninsko pravico) prenesla na civilnopravno osebo (Hotel C.). Ko je kasneje ponovno dobila lastninsko pravico na nepremičnini, je že bila civilna pravna oseba, zato je podana tudi ovira iz 16. člena ZDen.

6. Revizija je bila vročena toženi stranki in strankam z interesom. Stranka z interesom A. A. v svojem odgovoru predlaga njeno zavrženje, podredno pa zavrnitev.

Dovoljenost revizije

7. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. 8. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija lahko dovoljena le, če gre za spor, v katerem je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti. Za izraz denarne vrednosti gre po naravi stvari pri pravici do prejema določenega zneska (v denarju ali vrednostnih papirjih) in pri obveznosti plačati določen znesek (npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 728/2008, X Ips 747/2008, X Ips 734/2008, X Ips 789/2008, X Ips 469/2010 in X Ips 260/2011 ter sklep Ustavnega sodišča U-I-117/09, Up-501/09). Ker je v obravnavani zadevi predmet upravnega spora revidentkina obveznost vrniti premoženje v naravi, ni izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije po navedeni določbi ZUS-1. 9. Dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 revidentka uveljavlja s štirimi pravnimi vprašanji. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po tej določbi ZUS-1, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010).

10. Prvi dve zastavljeni vprašanji nista pomembni po vsebini obravnavne zadeve.

11. S prvim vprašanjem, ali lahko organ in sodišče opreta odločitev na izjave prič in izveden ogled, pri katerih zavezanka za vrnitev ni imela možnosti sodelovati, revidentka uveljavlja kršitev pravice do izjave v upravnem postopku. Pravilnost postopka pred izdajo upravnega akta na podlagi prvega odstavka 85. člena ZUS-1 sama zase ni predmet revizijskega preizkusa.(1) V obravnavani zadevi sodišče prve stopnje ni samo na podlagi opravljene glavne obravnave ugotavljalo dejanskega stanja, temveč se je oprlo na dejansko stanje, ugotovljeno v upravnem postopku. To pa v delu, na katerega se nanaša v vprašanju uveljavljana kršitev (da je obravnavano zemljišče samostojna parcela, na kateri je predvidena gradnja), ni sporno.

12. Kot drugo postavlja vprašanje, ali je dopustno o obstoju ovire za vrnitev v naravi, kadar se zatrjuje okrnitev prostorske kompleksnosti, odločati brez izvedbe dokaza z izvedencem. Zanj v nadaljevanju revizije na podaja utemeljitve niti ne navaja revizijskih razlogov, temveč izpodbija pravilnost zavrnitve dokaza z izvedencem v zvezi z oviro po drugem odstavku 32. člena ZDen. Glede na razloge, ki jih za zavrnitev s tem povezanega tožbenega ugovora v izpodbijani sodbi navaja sodišče prve stopnje (to je, da v upravnem postopku ni navajala konkretnih dejstev, ki jih organ ne bi mogel ugotoviti na podlagi drugih dokazov), pa revidentka z navedbami o tem, da že ves čas zatrjuje, da gre za funkcionalno zemljišče in o bližini tega zemljišča s hotelskim objektom, ni izkazala pomembnosti tega pravnega vprašanja niti v zvezi z oviro iz 32. člena ZDen.

13. Pogoji za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 pa so izkazani glede preostalih dveh zastavljenih pravnih vprašanj. Vrhovno sodišče je zato revizijo dovolilo, vendar le v obsegu, ki se nanaša na preostali pravni vprašanji (drugi odstavek 371. člena ZPP).(2) Vsebinska presoja revizije

14. Revizija je delno utemeljena.

15. Z vprašanjem, ali je pravilno, da ovira za vrnitev v naravi ne obstoji, čeprav je ugotovljeno, da hotel glede na prostorske predpise nima ustreznega funkcionalnega zemljišča, se revidentka navezuje na razloge, zaradi katerih je drugostopenjski upravni organ delno ugodil njeni pritožbi v upravnem postopku in odpravil odločitev o vrnitvi nepremičnine parc. št. 20 k. o. ..., ki leži na severu ob hotelu. Upoštevaje, da v tem primeru funkcionalno zemljišče k hotelskemu objektu ni bilo določeno, je namreč presodil, da gre v tem primeru glede na vsebino 12. člena Navodila in velikost fundusa za funkcionalno zemljišče hotela. Revizija meri na to, da glede na skupno velikost fundusa in nepremičnine parc. št. 20, brez obravnavnega zemljišča parc. št. 18 ne bo zadoščeno kriterijem o velikosti funkcionalnega zemljišča po navedeni določbi Navodila. S takim pravnim naziranjem revizija ne more uspeti. Presoje, ali je v določenem primeru podana ovira iz drugega odstavka 32. člena ZDen, ker gre za funkcionalno zemljišče k objektu, ki ni v lasti upravičenca, ni mogoče opreti na določbe Navodila. Ta podzakonski predpis, sprejet na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 85. člena ZDen, določa merila za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja, če vrednosti podržavljenega premoženja ni mogoče ugotoviti po merilih, določenih z ZDen. Zato se uporablja pri vrednotenju za potrebe določitve odškodnine za denacionalizirano premoženje, kjer funkcionalno zemljišče ni določeno, ne pa pri presoji, ali obstoji ovira za vrnitev v naravi.

16. Vprašanje, s katerim revident sprašuje, ali je lahko zavezanec za vrnitev v naravi, čeprav je nepremičnino pridobil v last po uveljavitvi ZDen, ko je že bil civilnopravna oseba (ovira iz tretjega odstavka 16. člena ZDen), se v bistvu nanaša na pravilnost uporabe 88. člena ZDen, ki ga je upravni organ v tem primeru uporabil pri razreševanju predhodnega pravnega vprašanja. Kot navaja revidentka v tožbi in reviziji, je namreč v tej zadevi zavezanec v letu 1993 (po uveljavitvi ZDen) obravnavano nepremičnino prenesel na civilnopravno osebo (Hotel C.), od katere jo je kasneje ponovno pridobil, ko je bil že sam civilna pravna oseba.

17. Določba prvega odstavka 88. člena ZDen z dnem uveljavitve tega zakona prepoveduje razpolaganje z nepremičninami oziroma premoženjem, glede katerega po njegovih določbah obstaja dolžnost vrnitve. Po drugem odstavku 88. člena ZDen so nični vsi pravni posli in enostranske izjave volje, ki so v nasprotju s prej navedeno zapovedjo. Ob ugotovitvi, da je obravnavana nepremičnina predmet pravočasne denacionalizacijske zahteve, je bilo vsakršno pravnoposlovno razpolaganje z njo po uveljavitvi ZDen zato nično.

18. Ni utemeljen z navedenim vprašanjem povezan revizijski ugovor, da je upravni organ s tem, ko je v okviru razreševanja predhodnega pravnega vprašanja presojal ničnost pravnega posla, prekoračil svoje pristojnosti. Ničnost pravnega posla je posledica izrecne zakonske določbe. Sodišče splošne pristojnosti zato o tem odloča z ugotovitveno sodbo, denacionalizacijski organ pa vprašanje ničnosti pravnega posla v skladu z določbami 144. do 148. člena ZUP/86 v situaciji, kakršna je bila obravnavana, lahko rešuje kot predhodno vprašanje. Kot namreč revidentka sama navaja v tožbi in reviziji, je (prvotna) zavezanka pravico uporabe prenesla na družbo, ki je bila civilnopravna oseba (Hotel C.), nato pa je bila lastninska pravica prenesena nazaj na zavezanko, ki pa je bila tedaj tudi sama že civilna pravna oseba. Ker je bila torej obravnavana nepremičnina po ugotovitvah organa in navedbah revidentke ob izdaji denacionalizacijske odločbe ponovno v premoženju zavezanca, pa tožba pred splošnim sodiščem za ugotovitev ničnosti zaradi nadaljnje vzpostavitve ustreznega zemljiškoknjižnega stanja ni bila potrebna (niti ne bi imel upravičenec zanjo pravnega interesa, saj je namen take tožbe vzpostavitev prvotnega premoženjskega stanja, to je vrnitev nepremičnine v premoženje denacionalizacijskega zavezanca).

19. Glede na uzakonjeno prepoved razpolaganja z obravnavano nepremičnino, se revidentka v obravnavni situaciji ne more sklicevati na svoj civilnopravni status ob ponovni pridobitvi nepremičnine. Na svoj položaj civilnopravne osebe bi se lahko uspešno sklicevala le, če bi izkazala, da je obravnavano nepremičnino olastninila v skladu z določbami zakonov, ki urejajo lastninjenje podjetij v družbeni lastnini. Tega v reviziji ne zatrjuje. Nasprotno, iz odločbe drugostopenjskega organa celo izhaja, da je bila obravnavana nepremičnina predmet zavarovanja po določbah ZDen in Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP). Povedano drugače: ker se je obravnavana nepremičnina ob izdaji odločbe ponovno znašla v premoženju prvotne zavezanke in ker ta ni izkazala, da je bila ta nepremičnina vključena v lastninjenje po predpisih o lastninskem preoblikovanju podjetij, ni podana ovira iz 16. člen ZDen.

20. Drugače velja za odločitev o izbrisu bremen. Sodišče prve stopnje sicer pravilno pritrjuje razlogovanju, po katerem je bila po 88. členu ZDen nična tudi obremenitev premoženja, glede katerega pravočasno vloženi denacionalizacijski zahtevek še ni pravnomočno rešen. Zmotno pa meni, da je upravni organ v tem primeru lahko odločil o izbrisu hipoteke. V skladu s 146. členom ZUP/86 lahko namreč upravni organ ničnost pravnega posla presoja le kot predhodno vprašanje, kar se nato odrazi v njegovi odločitvi o upravni zadevi. Ne more pa o predhodnem vprašanju odločati v izreku. V izreku lahko odloči le o upravni stvari, ki je predmet postopka. Določbo drugega odstavka 66. člena ZDen, po kateri denacionalizacijski organ v odločbi o denacionalizaciji odloči tudi o izbrisu bremen, je treba razlagati v zvezi z določbo prvega odstavka 33. člena ZDen. Po tej določbi se nepremičnine vrnejo proste hipotekarnih bremen, ki so nastala po njihovem podržavljenju do dneva uveljavitve ZDen (tj. 7. 12. 1991), za terjatve, ki so bile zavarovane s temi bremeni, pa jamči Republika Slovenija. Citirana določba 33. člena ZDen ne daje podlage za sklep, da Republika Slovenija jamči tudi za obremenitve, ki so nastopile po uveljavitvi ZDen. V primeru obremenitve, ki je nastala po uveljavitvi ZDen, do prisilnega izbrisa hipoteke zaradi ničnosti njene pravnoposlovne podlage zato lahko pride le na podlagi pravnomočne sodbe sodišča splošne pristojnosti, izdane v pravdnem postopku z izbrisno tožbo (2. točka prvega odstavka v zvezi s 1. točko drugega odstavka 243. člena Zakona o zemljiški knjigi - ZZK-1). Navedeno pomeni, da je tožena stranka z odredbo izbrisa prepovedi odtujitve in obremenitve ter hipoteke, ki je nastala v letu 1994, torej po uveljavitvi ZDen, odločila o zadevi iz sodne pristojnosti, zaradi česar je po določbi 1. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP nična 2. točka izreka njene odločbe z dne 29. 11. 2013. 21. Revidentka v tožbi sama navaja, da je bil predlog za izbris navedene hipoteke ter prepovedi odtujitve in obremenitve, vpisane v korist Banke Koper, d. d., že vložen na sodišče, česar upravni organ ni upošteval. Ta del odločbe pa izpodbija le zato, da sodišče organu pojasni, kje so meje njegovega odločanja. Stranka z (nasprotnim) interesom A. A. navedenemu pritrjuje s trditvijo, da sta revidentka oziroma upnica to storili šele eno leto po izdaji prvostopenjske upravne odločbe v času odločanja drugostopenjskega organa, oziroma 28. 11. 2013. Zemljiškoknjižno sodišče je o tem predlogu odločilo šele 13. 12. 2013, zato drugostopenjski organ ob izdaji odločbe 29. 11. 2013 za to okoliščino ni mogel vedeti.

22. Po določbi 33. člena ZDen je v naravi mogoče vrniti le bremen prosto nepremičnino. V primeru obremenitve, nastale po uveljavitvi ZDen, bi zato moral organ vlagatelju dati možnost, da v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti doseže izbris bremen. Ker pa v danem primeru že iz navedb revidentke in enega izmed pravnih naslednikov upravičenca izhaja, da je do izbrisa hipoteke v zemljiški knjigi prišlo zaradi dejanj hipotekarnega upnika, odprava nične določbe ne vpliva na zakonitost odločitve o vračilu obravnavane nepremičnine v naravi.

23. Glede na navedeno je revizijsko sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 s sodbo delno ugodilo reviziji in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo in za nično izreklo 2. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 4904-60/2007/167/00641111 z dne 29. 11. 2013. V preostalem delu je revizijo kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka:

24. Ker revidentka v pretežnem delu z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi z drugim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

25. Odgovor na revizijo stranke z interesom ni prispeval k rešitvi te zadeve, zato sama trpi stroške odgovora (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavku 22. člena ZUS-1).

(1) Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 288/2016 z dne 14. 9. 2016. (2) Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 481/2014 z dne 20. 4. 2016.