Jedro

Prenos opravljanja upravnih nalog na zasebne subjekte in njegov obseg mora biti določen v zakonu. Zato okoliščina, da je določena oseba nosilka javnega pooblastila, še ne pomeni, da celotna njena dejavnost pomeni izvajanje tega pooblastila. Ali drugače: če gre za ravnanja pravne osebe zasebnega prava, ki ne sodi v okvir danega pooblastila, od nje tudi ni mogoče zahtevati izdaje upravne odločbe, v primeru molka pa vložiti tožbe v upravnem sporu.

Slovenski inštitut za revizijo nima javnega pooblastila za vodenje seznama aktivnih preizkušenih davčnikov, zato zaradi neizvedbe vpisa v ta seznam ni mogoče vložiti tožbe zaradi molka.

Izrek

I. Pritožba se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožnikovo tožbo (1. točka izreka) in njegovo zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka) ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (3. točka). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa v zadevi, ki ne pomeni odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava. Toženka (Slovenski inštitut za revizijo, v nadaljevanju inštitut) namreč seznama aktivnih preizkušenih davčnikov ne vodi na podlagi javnega pooblastila iz 10. točke prvega odstavka 9. člena Zakona o revidiranju (v nadaljevanju ZRev-2), niti ji ni podeljeno javno pooblastilo za odločanje o vpisu oziroma ponovnem vpisu v ta seznam. Sodišče je zato tožbo zavrglo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), posledično pa tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

2. Tožnik vlaga pritožbo zoper omenjeni sklep iz razlogov po 1., 2. in 3. točki 75. člena ZUS-1. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da naloži toženki, naj ga takoj začasno ponovno vpiše v seznam aktivnih preizkušenih davčnikov, izda in vroči pa naj mu tudi odločbo o ponovnem vpisu v seznam aktivnih preizkušenih davčnikov za obdobje od 26. 5. 2015 dalje. Zahteva povračilo stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na pritožbo obrazloženo zavrača pritožbene očitke. Med drugim navaja, da omenjenega seznama ne vodi na podlagi ZRev-2, ampak na podlagi Pravilnika o pogojih za uvrščanje na sezname aktivnih preizkušenih imetnikov strokovnega naziva iz člena 9/II-7 ZRrev-2. V seznam se vpišejo osebe, ki se izrecno zavežejo k spoštovanju strokovnih pravil in dodatnemu strokovnemu izobraževanju v skladu z vnaprej znanimi pravili, ki jih je znotraj toženke postavila stroka, pri čemer gre za lastno odločitev vsakega posameznega preizkušenega davčnika. Predlaga, naj sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zaradi molka toženke, ki ga je 25. 5. 2015 brez odločbe izbrisala iz seznama aktivnih preizkušenih davčnikov. Ko je z ugovorom zahteval ponovni vpis v ta seznam, toženka o tem ni izdala odločbe, ampak je z dopisom sporočila, da ga v seznam ne more ponovno vpisati, ker je v relevantnem časovnem obdobju v okviru dodatnega izobraževanja pridobil premalo ur na oblikah izobraževanja, ki jih organizira toženka. Odločbe ni izdala niti po njegovi urgenci z dne 16. 7. 2015. 6. Tožnik je obenem s tožbo zahteval še izdajo začasne odredbe, ki jo je prvostopenjsko sodišče zavrnilo. Na podlagi tožnikove pritožbe je Vrhovno s sklepom I Up 240/2015 z dne 28. 10. 2015 odločitev razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v ponovni postopek. Naložilo mu je, naj pred odločanjem o začasni odredbi opravi predhodni preizkus tožbe, med drugim, ali je toženki podeljeno javno pooblastilo za vodenje spornega seznama in nanjo prenesena oblastna funkcija (v zvezi z vpisom oziroma ponovnim vpisom v seznam) za izdajo upravnega akta, ki je lahko predmet upravnega spora. Tožbo zaradi molka organa je namreč dopustno vložiti le, če se molk nanaša na upravni akt, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1. V ponovljenem postopku je sodišče ugotovilo, da ta pogoj ni izpolnjen.

7. Z navedenim se strinja tudi pritožbeno sodišče. Napačna so namreč pritožbena stališča, da ima toženka za vodenje seznama aktivnih preizkušenih davčnikov pooblastilo v 33. točki 3. člena ZRev-2, da so podlaga za sklepanje o obstoju javnega pooblastila njeni statut in pravilniki, ki določajo vodenje tega seznama in pogoje za vpis vanj, ali pa določbe ZRev-2, ki se nanašajo na dovoljenja, ki jih izdaja inštitut, ali določbe istega zakona, ki ureja opravljanje nadzora, ki ga izvaja inštitut. 8. Iz 8. člena ZRev-2 izhaja, da je toženka pravna oseba zasebnega prava, katere ustanovitelj je Zveza računovodij, finančnikov in revizorjev Slovenije, njeni ustanovitelji pa so lahko tudi pooblaščeni revizorji, če statut inštituta tako določa (prvi odstavek). Ker gre za subjekt izven sfere državne uprave, je njenim ravnanjem mogoče pripisati oblastveno naravo, odraz katere je njena dolžnost, da o pravicah, obveznostih ali upravnih koristi osebe odloči z upravno odločbo, le, če jo je mogoče opredeliti kot nosilko javnih pooblastil(1).

9. Ustava RS (URS) v 121. členu, na katerega se je sklicevalo tudi prvostopenjsko sodišče, določa, da lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave le z zakonom ali na njegovi podlagi. Enako določbo, ki se nanaša na pravno osebo zasebnega prava, ima Zakon o državni upravi (ZDU-1) v 15. členu, podobno pa tudi ZUP v 1. členu, in sicer, da se javno pooblastilo za vodenje postopka in odločanje v upravnih zadevah podeli z zakonom, za vodenje postopka in odločanje v upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti pa z odlokom sveta samoupravne lokalne skupnosti (drugi odstavek).

10. Iz navedenih določb izhaja, da mora biti prenos opravljanja upravnih nalog na zasebne subjekte in njegov obseg določen v zakonu. Zato okoliščina, da je določena oseba nosilka javnega pooblastila, še ne pomeni, da celotna njena dejavnost pomeni izvajanje tega pooblastila. Ali drugače: če gre za ravnanja pravne osebe zasebnega prava, ki ne sodi v okvir danega pooblastila, od nje tudi ni mogoče zahtevati izdaje upravne odločbe, v primeru molka pa vložiti tožbe v upravnem sporu. V obravnavani zadevi je zato treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je toženka z zakonom pridobila javno pooblastilo za vodenje seznama aktivnih preizkušenih davčnikov.

11. V 9. členu ZRev-2 so določene naloge in pristojnosti inštituta, v 10. točki drugega odstavka med drugim vodenje naštetih registrov (revizijskih družb in revizijskih subjektov tretjih držav, pooblaščenih revizorjev, pooblaščenih ocenjevalcev in oseb, ki so pridobile strokovne nazive, ki jih podeljuje inštitut). Register slednjih zajema tudi register preizkušenih davčnikov, saj gre za enega od omenjenih strokovnih nazivov (7. točka drugega odstavka istega člena). V prvem odstavku 153. člena je še izrecno dodano, da toženka naštete registre upravlja zaradi zagotovitve javnosti in preglednosti ter zaščite interesov uporabnikov. V registre se vpisujejo podatki iz prvega odstavka 158. člena, med katerimi pa ni statusa „aktiven“.

12. Navedeno pomeni, da zakon toženki ni naložil in jo s tem pooblastil za vodenje seznama aktivnih preizkušenih davčnikov (to, da je tožnik vpisan v register preizkušenih davčnikov, ni sporno). V 11. točki drugega odstavka 9. člena ZRev-2 je sicer navedeno, da toženka opravlja druge naloge, določene z zakonom oziroma statutom inštituta. Vendar glede na naštete registre v predhodni točki tega ni mogoče razumeti kot pooblastila, da toženka sama s statutom odloča o morebitnem vodenju drugih evidenc in s tem o širitvi javnega pooblastila. Tudi sicer bi taka razlaga nasprotovala omenjeni jasni ustavni določbi, da mora zakon urediti, na katere funkcije državne uprave se nanaša javno pooblastilo (torej kakšen je njegov obseg). Zato dejstvo, da je toženka v 39. členu statuta določila, da vodi tudi registre registriranih oseb, ki so pridobile strokovne nazive, ki izpolnjujejo pogoje o stalnem dodatnem strokovnem izobraževanju, pri čemer se vsebina in način vodenja tega registra uredi s pravilnikom(2), ne pomeni vodenja registra na podlagi podeljenega javnega pooblastila, odločanje o vpisih vanj pa ne odločanja, ki bi zahtevalo vodenje upravnega postopka in izdajanje odločb. 13. Posledično se pritožnik neutemeljeno sklicuje tudi na Pravilnik o priznanju dodatnega izobraževanja za revizorje, preizkušene računovodje, preizkušene notranje revizorje, preizkušene poslovne finančnike, preizkušene revizorje informacijskih sistemov in preizkušene davčnike. Ta določa pogoje in načine ugotavljanja in priznavanja dodatnega izobraževanja kot pogoja za objavo podatkov imetnikov strokovnih nazivov (med njimi preizkušenega davčnika) v reviji Revizor in na domači strani medmrežja kot oseb, ki v skladu z zahtevami kodeksov poklicne etike, ki urejajo delovanje oseb s strokovnimi nazivi, zagotavljajo stalno strokovno izobraževanje po pravilih inštituta (1. člen). V 2. členu določa, da lahko oseba, ki ji je inštitut izdal potrdilo o pridobitvi strokovnega naziva, vloži zahtevek za objavljanje podatkov vsaki dve leti, pri čemer mora predložiti dokaze, da je opravila program dodatnega izobraževanja po tem pravilniku (prvi odstavek). Iz dokazil, ki jih imetnik strokovnega naziva predloži za podaljšanje objave podatkov, mora izhajati, da je najmanj 60 % ur potrebnega dodatnega izobraževanja pridobil z udeležbo na raznih oblikah izobraževanja, ki jih organizira inštitut, preostanek ur potrebnega dodatnega izobraževanja pa z drugimi oblikami izobraževanja s strokovnih področij, ki jih s svojo dejavnostjo pokriva inštitut in ki jih priznava ta pravilnik (tretji odstavek). Izobraževanje v skladu z navedenim pravilnikom je kot pogoj za uvrstitev na seznam aktivnih preizkušenih davčnikov določen tudi v c) točki prvega odstavka 2. člena Pravilnika o pogojih za uvrščanje na sezname aktivnih preizkušenih imetnikov strokovnega naziva iz člena 9/II-7 ZRev-2. 14. Iz omenjenih določb izhaja, da toženka ponuja imetnikom strokovnih nazivov storitev, na katere se javno pooblastilo ne nanaša (javno objavo v seznamu oseb, ki se po pridobitvi strokovnega naziva dodatno izobražujejo v skladu z njenimi pogoji), stvar odločitve naslovnikov pa je, ali se bodo zanjo odločili. Ali drži pritožbeno stališče, da toženka s temi pogoji omejuje konkurenco, krši enakost pred zakonom, posega v pravico do izražanja, v svobodo dela, v svobodno izobraževanje, v svobodo znanstvenega ustvarjanja in v varstvo dela, pa za presojo o obsegu javnega pooblastila ni relevantno.

15. Oblikovanja posebnega seznama aktivnih preizkušenih davčnikov pa ni mogoče razumeti niti kot oblike izvrševanja pooblastila iz 8. točke drugega odstavka 9. člena ZRev-2. Na podlagi te določbe inštitut sicer organizira strokovno izobraževanje, izvaja preizkuse strokovnih znanj in izdaja potrdila o strokovnih znanjih, vendar le za pridobitev strokovnih nazivov iz 7. točke tega odstavka.

16. Neutemeljeno je pritožbeno sklicevanje tudi na druge določbe ZRev-2, med drugim na 122., 102. in 153. člen. Prvi se nanaša na opredelitev oblik nadzora, ki ga opravlja toženka, ki pa je pooblaščena le za nadzor nad kakovostjo dela revizijskih družb, pooblaščenih revizorjev in pooblaščenih ocenjevalcev (5. točka drugega odstavka 9. člena ZRev-2), ne pa tudi preizkušenih davčnikov. Le v teh postopkih jo zavezuje drugi odstavek 102. člena, po katerem se za postopek odločanja nadzornega organa uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če ni v ZRev-2 drugače določeno. Javno pooblastilo za ustvarjanje sporne evidence ne izhaja niti iz petega odstavka 153. člena, po katerem toženka sama določi način vodenja registrov in način javnega dostopa do podatkov iz registrov. Ta določba se povsem jasno nanaša na registre, naštete v prvem odstavku tega člena.

17. Na presojo, da v obravnavanem primeru tožba zaradi molka ni dopustna, ne morejo vplivati niti ostale pritožbene navedbe. Zaradi neizpolnjenih procesnih predpostavk za tožbo pa je pravilna tudi odločitev prvostopenjskega sodišča, da zavrže zahtevo za izdajo začasne odredbe.

18. Ker pritožba ni utemeljena, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1). Pritožnik je zato dolžan sam trpeti svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Prim. prvi odstavek 1. člena ZUP.

(2) Gre za Pravilnik o pridobitvi potrdil o strokovnih nazivih preizkušeni davčnik, preizkušeni računovodja, preizkušeni notranji revizor in preizkušeni revizor informacijskih sistemov, vpisu v registre pri inštitutu ter načinu vodenja seznamov aktivnih imetnikov nazivov, ki v drugem odstavku 9. člena določa, da inštitut vodi tudi seznam aktivnih imetnikov strokovnega naziva. Aktivni imetnik strokovnega naziva je tisti imetnik strokovnega naziva, ki pri svojem delu spoštuje kodeks poklicne etike, deluje v skladu s pravili stroke in se nenehno strokovno izobražuje.