Jedro

Pogoja, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije opravljen največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev, ni mogoče razlagati tako, da nacionalnemu upravnemu organu daje podlago za zavrnitev dodelitve podpore izključno zato, ker sam odločbe o (pravočasno podani) vlogi stranke za dodelitev sredstev ni izdal v predpisanem roku.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33114-94/2008/6 z dne 6. 2. 2009 se odpravi in zadeva vrne navedeni Agenciji v ponovni postopek.

Obrazložitev

Z uvodoma navedeno odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja odločila, (1.) da se zavrne vloga tožnika za dodelitev nepovratnih sredstev politike razvoja podeželja, sofinancirane iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009, (2.) da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in (3.) da posebni stroški v postopku niso nastali. V obrazložitvi odločbe Agencija navede, da je tožnik 29. 9. 2008 ob 14.10 vložil popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009. Sredstva iz omenjenega ukrepa se odobrijo po postopku in pod pogoji, navedenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, št. 73/08, v nadaljevanju: Uredba PRP) in Javnem razpisu za ukrep 112: Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009 (Uradni list RS, št. 89/08, v nadaljevanju: Javni razpis). Pri obravnavi vloge je bilo na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje pogoja, ki je naveden v 2. točki (1. odstavka) 13. člena Uredbe PRP in v Javnem razpisu v poglavju C) pod točko 3, to je, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije opravljen v času največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. Kot prvi lastniški prevzem kmetije se šteje prvi lastniški prevzem celotne kmetije. To pomeni vknjižbo lastninske pravice v zemljiško knjigo. Iz pridobljenih zemljiškoknjižnih izpiskov je razvidno, da je bil prevzem kmetije opravljen 27. 7. 2007, kar časovno presega obdobje 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. V skladu s 6. odstavkom 85. člena Uredbe PRP se izpolnjevanje pogojev vloge preverja po vrstnem redu uvrstitve na seznam popolnih vlog. Vloge, ki ne izpolnjujejo pogojev Javnega razpisa, se zavrnejo. Po povedanem je Agencija vlogo zavrnila.

Pritožbo tožnika zoper navedeno odločbo je Ministrstvo RS za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo št. 33114-2/2009/2 z dne 12. 8. 2009 zavrnilo in ugotovilo, da stroški postopka niso bili priglašeni. Drugostopni organ namreč meni, da je prvostopna odločba pravilna in zakonita, pritožbene navedbe pa zavrača kot neutemeljene. V obrazložitvi odločbe pojasnjuje, da Program razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013, ki ga je potrdila Komisija EU, pod točko 5.3.1.1.2 »Pomoč mladim prevzemnikom kmetij« določa, da se podpora mladim prevzemnikom kmetije izvaja v obliki enkratne finančne pomoči za lažji prevzem in strukturno prilagoditev gospodarstva po prevzemu. Uredba PRP v 13. členu določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj, med drugim, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije izveden v roku največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. Kot lastniški prevzem se šteje vpis v zemljiško knjigo oziroma predložitev predloga za vpis v zemljiško knjigo. V skladu s 83. členom Uredbe PRP se sredstva dodelijo z javnim razpisom. V Uradnem listu RS št. 89/08 je bil tako objavljen Javni razpis za ukrep Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009, ki v IV. delu pod »C. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati mladi prevzemnik kmetije« v 3. točki določa, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije opravljen v času največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. V Uredbi PRP in v Javnem razpisu je torej določen pogoj, da mora biti lastniški prevzem celotne kmetije opravljen v času največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev iz naslova tega ukrepa. Tožnik je 29. 9. 2008 ob 14.10 vložil vlogo za dodelitev z Javnim razpisom razpisanih nepovratnih sredstev. Iz zemljiškoknjižnih izpiskov je razvidno, da je bil prevzem kmetije opravljen 27. 7. 2007, prvostopna odločba pa je bila izdana dne 6. 2. 2009, kar presega obdobje 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. Nacionalna ureditev ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij temelji na evropski ureditvi. Uredba Komisije ES št. 1698/2005 določa pogoje za podporo mladim kmetom. Uredba Komisije ES št. 1974/2006 pa določa, kdaj morajo biti ti pogoji izpolnjeni. V 4. točki 13. člena določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah. To pomeni, da se podpora odobri samo za tiste vloge, ki v času odločitve izpolnjujejo pogoj, da od začetka delovanja (ta je opredeljen v predpisih, veljavnih v državah članicah, in sicer je v skladu z nacionalno ureditvijo to prvi lastniški prevzem kmetije) ni preteklo več kot 18 mesecev. Agencija je zato pravilno ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz Uredbe in Javnega razpisa, da mora biti prvi lastniški prevzem celotne kmetije opravljen v času največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev, in zato vlogo pravilno zavrnila.

Tožnik prvostopno odločbo izpodbija s tožbo v upravnem sporu zaradi kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Program razvoja podeželja Republike Slovenije 2007-2013, ki predstavlja podlago za ukrep Pomoč mladim prevzemnikom kmetij, med drugim temelji na Uredbi Sveta (ES) št. 1698/2005. V 1. odstavku 22. člena te Uredbe so kumulativno določeni pogoji, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati, da je upravičen do podpore, tj. (a) da gre za osebo, mlajšo od 40 let, ki prvič kot nosilec kmetijskega gospodarstva prevzema kmetijsko gospodarstvo, (b) da ima ta oseba ustrezna poklicna znanja in je ustrezno usposobljena in (c) da predloži poslovni načrt o razvoju kmetijskih dejavnosti. Tožnik poudarja, da je v času oddaje vloge izpolnjeval vse te kriterije. Uredba št. 1698/2005 je splošen, zavezujoč predpis in je neposredno uporabljiva v državah članicah, medtem ko ima Uredba PRP zgolj naravo njenega izvedbenega predpisa. Kot taka ne more (prav tako pa tudi ne Javni razpis) strožje ali celo na novo določati pogojev za pridobitev sredstev, ampak lahko le podrobneje pojasnjuje pogoje, določene z Uredbo št. 1698/2005. S postavitvijo pogoja, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije opravljen največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev, Uredba PRP uvaja nov oziroma strožji pogoj, ki ni skladen s pogoji iz Uredbe št. 1698/2005, zato je odločitev Agencije nezakonita. Tožnik nima nikakršne možnosti vpliva na izpolnitev tega pogoja, saj lahko Agencija s postopkom zavlačuje in odločbo izda po preteku 18-mesečnega roka. Ob tem tožnik opozarja na določbe 32. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1, Uradni list RS, št. 45/08) in 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06-UPB2 do 65/08), po katerih mora pristojni organ izdati odločbo na prvi stopnji v roku dveh mesecev od dneva, ko so v skladu s predpisi Skupnosti ugotovljena vsa dejstva in izvedene predpisane kontrole. V konkretnem primeru je bil prvi lastniški prevzem kmetije opravljen 27. 7. 2007. Tožnik je popolno vlogo na Javni razpis vložil dne 29. 9. 2008, tj. 14 mesecev in dva dneva od prevzema kmetije. Agencija je izpodbijano odločbo namesto v zakonsko predpisanih rokih izdala šele 6. 2. 2009, tj. 18 mesecev in 10 dni (!) od dne prevzema kmetije. Od trenutka vložitve vloge so torej minili že štirje meseci in osem dni. Namen določitve (dvomesečnega) roka za odločitev upravnega organa je predvsem omejitev zlorabe oblasti. Prav arbitrarno ravnanje upravnega organa, ki je o tožnikovih pravicah odločal mimo tega roka, je privedlo do situacije, da je tožnik v uveljavljanju svojih pravic popolnoma brez lastne krivde prizadet. Meni, da je Agencija samovoljno zavlačevala postopek odločanja in tako zmanjšala število upravičenih vlog za prejem sredstev. Tožnik predlaga, da sodišče (tožbi ugodi ter) izpodbijano odločbo odpravi, potrdi očitane kršitve in ugotovi, da je upravičen do uveljavljanih nepovratnih sredstev.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri sprejeti odločitvi in razlogih, navedenih v drugostopni odločbi, ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja med drugim določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah. Na tej podlagi je bil v Programu razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 kot najdaljši določen 18-mesečni rok oziroma sprejeta Uredba PRP in skladno z njo Javni razpis. Tožnikova vloga za dodelitev sredstev je bila vložena 29. 9. 2008, prevzem kmetije pa opravljen 27. 7. 2007, kar pomeni, da je 18-mesečni rok potekel 27. 1. 2009. Agencija je o vlogi odločila 6. 2. 2009, torej po poteku 18-mesečnega roka (ki je nepodaljšljiv materialni rok), zato zaradi spoštovanja načela zakonitosti v upravnem postopku zahtevi ni smela ugoditi.

Tožnik v vlogi z dne 10. 10. 2009 ponovno opozarja, da je bilo zgolj v pristojnosti Agencije, da o njegovi popolni vlogi odloči pravočasno ali pa s postopkom zavlačuje in odločbo, ob kršitvi z zakonom predpisanega dvomesečnega roka za odločanje, izda po preteku 18-mesečnega roka. Sam je storil vse, kar je bilo v njegovi moči, da bi zadostil pogojem Javnega razpisa, zato se s stališčem toženke ne more strinjati.

Toženka v vlogi z dne 5. 3. 2010 pojasnjuje, da je Agencija, glede na določbo 4. odstavka 84. člena Uredbe PRP, pred obravnavo tožnikove vloge morala ugotoviti vsa dejstva in izvesti administrativne kontrole za vloge, ki so bile vložene pred tožnikovo vlogo. Zato slednje ni mogla prednostno obravnavati, čeprav se je iztekel 18-mesečni rok od prevzema kmetije do izdaje odločbe.

Tožnik v vlogi z dne 24. 3. 2010 odgovarja, da so zgornje navedbe brezpredmetne, saj nikoli ni zahteval prednostne obravnave svoje vloge. Pričakoval je (le), da se o njej odloči v roku, predpisanem v ZUP in ZKme-1. Tožnik je storil vse, da zadosti pogojem Javnega razpisa. Agencija, ki se mora držati rokov za izdajo odločbe, pa je imela vse možnosti, da bi o vlogi odločila pravočasno, torej pred potekom 18-mesečnega roka.

Tožba je utemeljena.

Tožnik v tem upravnem sporu izpodbija odločitev o zavrnitvi njegove vloge za dodelitev nepovratnih sredstev iz naslova ukrepa „Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009“. Pri tej odločitvi se prvo- in drugostopni organ sklicujeta na določbo 2. točke 1. odstavka 13. člena Uredbe PRP (ki je povzeta tudi v 3. točki odseka C) IV. poglavja Javnega razpisa za razdelitev sredstev), po kateri mora biti prvi lastniški prevzem kmetije izveden v največ 18 mesecih pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova zadevnega ukrepa. Med strankama ni spora o tem, da je tožnik 29. 9. 2008 ob 14.10 oddal popolno vlogo na Javni razpis za dodelitev omenjenih sredstev ter da je bil prvi lastniški prevzem kmetije v njegovem primeru izveden 27. 7. 2007. Izpodbijana odločba o (ne)dodelitvi sredstev je bila izdana 6. 2. 2009, pri čemer je bila vloga zavrnjena izključno iz razloga, ker je med prvim lastniškim prevzemom kmetije in izdajo odločbe poteklo več kot 18 mesecev. Take odločitve pa po presoji sodišča v obravnavanem primeru ni mogoče obdržati v veljavi.

Kot pojasni že toženka, podlago za (nacionalno) ureditev dodeljevanja sredstev iz naslova ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009 predstavljajo evropski predpisi, ki pa jih sodišče razume (deloma) drugače kot toženka. Konkretno so za obravnavani primer relevantne določbe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21. 10. 2005, str. 1-40, v nadaljevanju: Uredba št. 1698/2005) in Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 386, 23. 12. 2006, str. 15-73, v nadaljevanju: Uredba št. 1974/2006). Že na tem mestu je treba opozoriti, da so evropske uredbe v celoti obvezujoče in da se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Njihove določbe (po sprejemu in objavi v Uradnem glasilu EU) avtomatično postanejo del pravnega reda vseh držav članic, ne da bi bil potreben prenos v notranji pravni red s posebnim predpisom. Za učinkovito izvrševanje uredb so sicer včasih potrebna izvedbena (pretežno postopkovna) pravila, vendar pa so, po stališču Sodišča EU, v nasprotju z evropskim pravnim redom vse metode implementacije, ki bi pomenile oviro za neposredno učinkovanje uredb in bi ogrozile njihovo sočasno in enotno uporabo v celotni Uniji (glej npr. zadevo 39/72, Commission v. Italy). Izvedbena pravila se ne smejo uporabljati na način, ki bi ogrozil vsebino in cilje uredbe. Pripomniti je treba še, da načelo primarnosti prava EU, kot ga je razvilo sodišče EU, ne le sodniku nacionalnega sodišča, ampak tudi upravnemu organu narekuje, da ne uporabi norme domačega prava, če je ta v nasprotju s pravili EU (npr. zadevi C 6/64 Costa v. ENEL, C-118/00 Larsy v. INASTI).

Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 v 1. odstavku 22. člena določa, da se podpora iz ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij dodeli osebam, ki so (a) mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo, (b) imajo ustrezna poklicna znanja in so ustrezno usposobljene in (c) predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti. Uredba št. 1974/2006 v 1. odstavku 13. člena izrecno določa, da morajo biti navedeni pogoji za podporo izpolnjeni v času vlaganja prošnje za podporo. Lahko pa se določi obdobje, ki ne sme biti daljše od 36 mesecev od dne sprejetja posamezne odločitve za odobritev podpore za izpolnitev pogojev v zvezi s poklicnim znanjem in sposobnostmi iz točke (b) 1. odstavka 22. člena Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, če mladi kmet potrebuje čas za prilagoditev, v katerem bo vzpostavil ali prestrukturiral kmetijsko gospodarstvo, pod pogojem, da poslovni načrt iz točke (c) tega odstavka predvideva to potrebo. (Šele) nato je v 4. odstavku istega člena Uredbe št. 1974/2006 določeno, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah (če je podpora dodeljena v obliki enkratne premije, kot je določeno v Prilogi k Uredbi št. 1698/2005 in za namene 3. odstavka tega člena, pa lahko države članice razdelijo svoje izplačilo na največ pet obrokov). Določbo 4. odstavka 13. člena Uredbe št. 1974/2006 o 18-mesečnem roku za sprejem odločitve o odobritvi podpore od začetka delovanja je treba razlagati ob upoštevanju prej citiranih določb te Uredbe in Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o pogojih za dodelitev sredstev. Po mnenju sodišča ta določba sicer postavlja kvečjemu rok domačemu upravnemu organu, ki odloča o dodelitvi sredstev. Nikakor pa je ni mogoče razumeti v smislu, da nacionalnemu organu daje podlago za zavrnitev dodelitve podpore izključno zato, ker sam odločbe o (pravočasno podani) vlogi stranke za dodelitev sredstev ni izdal v predpisanem roku. Tožnik pri tem upravičeno opozarja, da o njegovi dne 29. 9. 2008 vloženi popolni vlogi na prvi stopnji ni bilo odločeno v (dvomesečnem) roku, ki ga predpisuje zakon (222. člen ZUP v zvezi z 32. členom ZKme-1). V tej zvezi sodišče opozarja na t.i. „načelo estoppel“, ki je trdno uveljavljeno v pravu EU in po katerem se stranka, ki je za nekaj odgovorna, ne more sklicevati na svojo napako, da bi drugi stranki onemogočila pravico, ki bi jo sicer imela brez njene odgovornosti.

Na stališče, da je pogojevanje dodelitve nepovratnih sredstev z datumom izdaje odločbe upravnega organa o vlogi stranke na način, kot je bilo to v obravnavanem primeru, nesprejemljivo, pa nenazadnje po mnenju sodišča kaže tudi dejstvo, da je bila določba 2. točke 1. odstavka 13. člena Uredbe PRP, na kateri je toženka utemeljila izpodbijano odločitev, spremenjena z dne 26. 2. 2009 sprejeto in od 7. 3. 2009 veljavno Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, št. 17/09), in sicer tako, da se za namen izvedbe zadevnega ukrepa šteje, da je vlagatelj prvič kot nosilec kmetijskega gospodarstva prevzel kmetijsko gospodarstvo, če je bil prvi lastniški prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis za izvedbo tega ukrepa. Enaki ureditvi, po kateri se torej rok veže na čas oddaje vloge na javni razpis, ki je v dispoziciji vlagatelja (in ne izdaje odločbe o vlogi), pa sledi tudi nova Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (Uradni list RS, št. 40/2010), ki velja od 22. 5. 2010. Po povedanem je sodišče na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nasl.) izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopnemu organu, ki bo moral ponovno odločiti v zadevi in pri tem upoštevati pravno stališče sodišča. To pomeni, da obravnavane vloge tožnika za dodelitev nepovratnih sredstev ne bo mogel zavrniti ob uporabi 2. točke 1. odstavka 13. člena Uredbe PRP (oziroma na njej temelječih določb Javnega razpisa) zgolj iz razloga, da prvi lastniški prevzem kmetije ni bil izveden v času največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz zadevnega ukrepa.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (in izvajanja predlaganih dokazov) na temelju določbe 1. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1.