Jedro

Pravilna razlaga prvega odstavka 119. člena ZUTD je takšna, da zamuda 30-dnevnega roka za prijavo pri zavodu nima za posledico prenehanja pravice do denarnega nadomestila, temveč milejšo posledico, t.j. da se skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajša v skladu z drugim stavkom prvega odstavka 119. člena ZUTD.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbi tožene stranke z dne 3. 2. 2014 in 4. 7. 2013 in toženi stranki naložilo, da v 30 dneh po pravnomočnosti odloči o tožnikovi pravici do denarnega nadomestila za čas brezposelnosti. Toženi stranki je naložilo v plačilo tožnikove stroške postopka. Ugotovilo je, da je tožena stranka z izpodbijanim dokončnim sklepom zavrgla tožnikovo zahtevo za uveljavljanje pravice do denarnega nadomestila v skladu z določbo prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP; UR. l. RS, št. 80/99 in naslednji), ker je zamudil 30-dnevni rok za prijavo v evidenco brezposelnih oseb iz prvega odstavka Zakona o urejanju trga dela (ZUTD, Ur. l. RS, št. 80/2010 in naslednji). Sodišče je nasprotno presodilo, da zamuda roka ne pomeni nujno izgubo celotne pravice, ampak se ta zmanjša glede na koledarske dni, ki pretečejo od 31. dneva po prenehanju zavarovanja do dneva vložitve zahteve pri toženi stranki. Tako se po določbi 119. člena ZUTD z zamudo roka skrajša dolžina prejemanja nadomestila.

2. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožene stranke.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožena stranka vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da se je tožnik vpisal v evidenco brezposelnih oseb po izteku 30-dnevnega roka iz 119. člena ZUTD. Zakona zahteva, da se brezposelni prijavi na zavod za zaposlovanje v roku 30 dni po prenehanju zavarovanja, drugače izgubi pravice, ki mu sicer gredo iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. Rok je materialnopravni in zato prekluziven. V enakih položajih po določbah Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB, Ur. l. RS, št. 5/91 in naslednji) je bilo odločeno drugače kot v obravnavani zadevi, sodišče pa spremenjenega stališča ni utemeljilo.

4. Revizija je bila v skladu s 375. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in naslednji) vročena tožniku, ki nanjo ni odgovoril. 5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji (prvi odstavek 367. člena ZPP). Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (prvi odstavek 371. člena ZPP).

7. Ureditev roka za prijavo pri zavodu oziroma posledic zamude tega roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD ni povsem nesporna, vendar pa ni tako nejasna, da z uporabo uveljavljenih pravil razlage ne bi bilo mogoče ugotoviti njene vsebine.

8. Prvi odstavek 119. člena ZUTD določa, da denarno nadomestilo pripada zavarovancu z naslednjim dnem po prenehanju pravnega razmerja, ki je bilo podlaga za obvezno ali prostovoljno zavarovanje za primer brezposelnosti, če se prijavi pri zavodu in vloži zahtevo za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila v 30 dneh po prenehanju zavarovanja. Če uveljavlja denarno nadomestilo po tem roku, se skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajša za koledarske dneve, ki pretečejo od 31. dneva po prenehanju obveznega ali prostovoljnega zavarovanja do dneva vložitve zahteve.

9. Vrhovno sodišče je večkrat poudarilo, da je jezikovna razlaga praviloma temeljni razlagalni argument, pri katerem se s pomočjo jezikovnih pravil išče jezikovni smisel pravne norme, in tvori izhodišče ter jezikovni okvir, ki ga pomensko določajo in soopredeljujejo ostale uveljavljene metode razlage. Pri tem sta ključni teleološka in sistemska razlaga, katerih cilj je dognati smisel in namen neke določbe v kontekstu zakona ter pravnega sistema kot celote, upoštevaje tudi namen zakonodajalca in zakonodajno gradivo (1).

10. Jezikovna razlaga ne narekuje zaključka, kot ga ponuja revizija, temveč v povezavi z argumentom a contrario zaradi odsotnosti določbe, ki bi izrecno določala, da milejša pravna posledica iz drugega stavka prvega odstavka 119. člena ZUTD nastopi le, če se je zavarovanec prijavil pri zavodu v roku 30 dni, predstavlja argument za ravno nasprotno stališče, ki ga sprejema tudi revizijsko sodišče. Zlasti v nadaljnjem kontekstu s teleološko in sistemsko razlago tako tudi jezikovna razlaga daje podlago za takšen način razumevanja roka za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD, kakršnega sta zavzeli sodišči prve in druge stopnje.

11. Obe sodišči sta tudi pravilno opozorili na zakonodajno gradivo, iz katerega izhaja namen zakonodajalca, da zamuda roka za prijavo pri zavodu nima za posledico prenehanja pravice do denarnega nadomestila (2). V obrazložitvi k predlogu ZUTD (3) je sicer res zapisano, da se 119. člen določa materialni rok, v katerem mora zavarovanec uveljavljati pravico do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, vendar pa to ne pomeni, da gre za prekluzivni rok in da je bil namen zakonodajalca določiti prekluzivni rok. To je razvidno tudi iz tega, da je zapisano, da gre za materialni rok za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila, in ne da gre za materialni rok za prijavo pri zavodu v zvezi z uveljavitvijo pravice do denarnega nadomestila. Zato je pomembno tudi, da je v nadaljevanju, na naslednji strani v zakonodajnem gradivu, jasno in izrecno izražen namen zakonodajalca (da zamuda roka nima več za posledico izgubo pravice), s čimer je podrobneje pojasnil učinek roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD. Na neprekluzivnost roka lahko sklepamo tudi iz določbe tretjega odstavka 119. člena ZUTD, ki določa zadržanje teka roka, kar ni karakteristika prekluzivnih rokov.

12. Zamuda roka za prijavo na zavod iz 119. člena ZUTD ima za posledico posameznikovo možnost uveljavljanja pravice v vse manjšem obsegu (dokler zamuda ne doseže števila dni, kolikor bi v izhodišču trajalo posameznikovo prejemanje nadomestila), kar ni niti posledica, značilna za materialne prekluzivne roke (zamuda katerih je takojšnje prenehanje pravice v celoti), niti posledica, značilna za materialne zastaralne roke (prenehanje možnosti učinkovitega uveljavljanja oziroma sprememba v t.i. naturalno terjatev).

13. Vrhovno sodišče sicer do sedaj ni odločalo niti o pravnih posledicah zamude roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD niti o pravnih posledicah zamude roka iz prvega odstavka 31. člena ZZZPB. Sodna praksa nižjih sodišč revizijskega sodišča ne zavezuje. Ob uporabi teleološke in sistematične razlage za primerjavo ureditev določenega zakonskega instituta oziroma pomena določene zakonske norme tudi načeloma ne zadošča vedno primerjava besedila zgolj enega člena, saj je potrebno upoštevati kompleksnost ureditve instituta denarnega nadomestila za brezposelnost kot ene izmed pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti. Revizijske navedbe o sodni praksi nižjih sodišč in primerjava besedila zgolj 119. člena ZUTD ter 31. člena ZZZPB niso prepričljiv argument za stališče tožene stranke, da je posledica zamude roka za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD prenehanje pravice do denarnega nadomestila. Pri tem je treba tudi poudariti, da je bilo besedilo 31. člena ZZZPB, na katerega se tožena stranka sklicuje v reviziji, drugačno kot besedilo 119. člena ZUTD. Tožena stranka spregleda, da je prejšnji 31. člen ZZZPB vseboval tudi peti odstavek (ki ga ob primerjavi ureditev sicer pravilno citira), po katerem zavarovanec ni mogel uveljavljati pravice do denarnega nadomestila po poteku 60 dni od prenehanja obveznega zavarovanja ali po poteku 30 dni od prenehanja razlogov iz drugega odstavka tega člena. To pa predstavlja tudi bistveno razliko glede na besedilo ZUTD, ki ne omogoča ustrezne primerjave.

14. Pri interpretaciji zakonske izvedbe določene ustavne pravice (4) oziroma zakonskih določb, s katerimi se uresničuje določena ustavna pravica, je treba ob morebitni nejasni ali nedorečeni pravni ureditvi oziroma v primeru dvoma interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem tej ustavni pravici, ob tem pa ni sprejemljiv pristop, ki bi bil restriktiven do te ustavne pravice (5). Pri razlagi je treba upoštevati tudi celovit sistem zavarovanja za primer brezposelnosti, kjer pravica do denarnega nadomestila tvori enega od mehanizmov za doseganje enega od ciljev zakona, določenega v tretjem odstavku 3. člena ZUTD, t.j. zagotavljanje varnosti zavarovancev v primerih nastanka brezposelnosti brez njihove krivde ali proti njihovi volji z zagotovitvijo denarnih nadomestil po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Razlaga, za katero se zavzema revizija, ni skladna s tem ciljem in ureditvijo pravice do denarnega nadomestila zaradi brezposelnosti. Iz nesporne možnosti uveljavljanja pravice do denarnega nadomestila v primeru vložitve zahteve po izteku 30-dnevnega roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD izhaja, da je namen sistema omogočiti zavarovancem izrabo pravice do denarnega nadomestila v vsaj določenem obsegu, ustrezno zmanjšanem glede na njihovo krivdno zamudo pri izrabi te pravice. Ureditev iz drugega stavka prvega odstavka 119. člena ZUTD tako predstavlja izraz ravnovesja med zahtevo po skrbnosti zavarovancev in ciljem zagotavljanja varnosti zavarovancem, pravne posledice zamude roka za prijavo pri zavodu iz prvega stavka prvega odstavka 119. člena ZUTD pa je treba presojati v kontekstu iskanja tega optimalnega ravnovesja. Ob upoštevanju zavarovalnega principa ter drugih lastnosti sistema ZUTD ni videti takšnih javnih ali drugih koristi oziroma razumnih razlogov, ki bi narekovale oziroma utemeljevale tako strogo razlago pravnih posledic zamude roka za prijavo pri zavodu ob hkratni določitvi milejših posledic za zamudo roka za podajo zahteve za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila.

15. Tudi sicer bi pravne posledice prenehanja pravice do denarnega nadomestila zaradi zamude roka za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD morale biti jasno in izrecno določene, česar pa iz zakonskega besedila v smislu prenehanja pravice ne izhaja. Iz teh in drugih razlogov, med katerimi velja omeniti zahteve načela pravne države iz 2. člena URS, ne drži stališče tožene stranke, da zakonodajalcu ni bilo treba še posebej dodajati sankcij oziroma posledic v primeru zamude tega roka.

16. Pravilna razlaga prvega odstavka 119. člena ZUTD je torej takšna, da zamuda 30-dnevnega roka za prijavo pri zavodu nima za posledico prenehanja pravice do denarnega nadomestila, temveč milejšo posledico, t.j. da se skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajša v skladu z drugim stavkom prvega odstavka 119. člena ZUTD. Na podlagi tega je revizijsko sodišče presodilo, da ni utemeljen revizijski očitek zmotne uporabe materialnega prava.

17. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče revizijo zavrnilo.

(1) Prim. sklep II Ips 393/2010 z dne26. 05. 2011. (2) Poročevalec Državnega zbora št. 86/XXXVI z dne 28. 6. 2010, Predlog Zakona o urejanju trga dela, str. 130. (3) Ibid., str. 129. (4) Drugi odstavek 50. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) določa obveznost države urediti obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbeti za njihovo delovanje. Med socialnimi zavarovanji, navedenimi v tej ustavni določbi, sicer ni izrecno omenjeno tudi zavarovanje za brezposelnost, vendar pa je treba pod pojem druga socialna zavarovanja iz drugega odstavka 50. člena URS uvrstiti tudi to vrsto zavarovanja, prenehanje pravice do denarnega nadomestila pa obravnavati kot poseg v pravico do socialne varnosti, pri tem pa upoštevati tudi načelo socialne države iz 2. člena URS. Prim. tudi z U-I-159/07-22 z dne 10. 6. 2010 in U-I-277/05-32 z dne 9. 2. 2006. (5) Prim. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, U-I-217/02-17 z dne 20. 11. 2003 in Up-63/03-19 z dne 27. 1. 2005.