Jedro

Tožeča stranka bi v primeru, kot je obravnavani, morala na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku zahtevati bodisi vstop v postopek, oziroma če je bil ta končan, zahtevati obnovo upravnega postopka po določbah ZUP. Prvostopenjsko sodišče pravilno navaja, da je predhodno priznan status stranke v upravnem postopku pogoj za vsebinsko obravnavanje tožbe.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjsko sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo o izredni upravi, št. 26.00-0304/13/BB z dne 6. 9. 2013, s katero je tožena stranka v A. A. banki, za obdobje enega leta imenovala izredno upravo v sestavi treh tam navedenih članov.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa prvostopenjsko sodišče navaja, da je pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu v določbah Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) v razmerju do 17. člena ZUS-1 urejena specialno. Le banka, ki ji je bil z odločbo izrečen izredni ukrep, je bila legitimirana za vložitev tožbe zoper tako odločbo Banke Slovenije, tožeča stranka pa je bila (po takrat veljavni zakonodaji) legitimirana le za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki je nastala zaradi ukrepa. Tožeča stranka tudi ni izkazala, da bi bila v postopku pri Banki Sloveniji lahko obravnavana kot stranska udeleženka, niti tega položaja v upravnem postopku ni zahtevala.

3. Zoper navedeni sklep prvostopenjskega sodišča je tožeča stranka vložila pritožbo. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Uveljavlja bistvene kršitve (upravnega in sodnega) postopka. Navaja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni jasno, ali (in kako) status tožeče stranke v razmerju do A. A. banke (40,8% delničar) vpliva na njeno aktivno legitimacijo v tem upravnem sporu. Omenjeni delež v lastništvu banke je tožeči stranki prinesel le sedež v nadzornem odboru banke, vendar nobenih vzvodov, s katerimi bi prišla do relevantnih informacij, na podlagi katerih bi ugotovila potrebo po vključitvi v predmetni upravni postopek. Za izpodbijano odločbo je izvedela iz medijev, pred tem pa ni imela nobenih možnosti za vstop v postopek. Določba 347. člena ZBan-1 omogoča vložitev tožbe delničarjem, katerih skupni deleži dosegajo najmanj 10 % osnovnega kapitala banke. Meni, da ji je kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS (URS), izpodbijana odločba pa posega tudi v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena URS. Ima neposreden pravni interes za tožbo, saj bo ugotovljena nezakonitost izpodbijane odločbe predpostavka za odškodninsko odgovornost tožene stranke. Sklicuje se tudi na prakso ESČP, po kateri morajo podpisnice EKČP, kadar je z odločbo upravnega organa poseženo v človekovo pravico posameznika, zagotoviti ukrepe, v okviru katerih mora poprava kršitve, kolikor je to mogoče, odpraviti vse posledice nezakonitega dejanja.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala na podlagi prvega odstavka 217. člena ZBan-1 (ki je določal, da je Banka Slovenije pristojna in odgovorna za nadzor nad banko glede vseh storitev in poslov, ki jih opravlja banka na območju Republike Slovenije, na območju države članice in na območju tretje države) in prvega odstavka 253. člena istega zakona (ki je določal, da lahko Banka Slovenije ob pogojih, ki jih določa ta zakon, banki z odločbo (med drugim) imenuje izredno upravo).

6. Za presojo, ali v obravnavanem primeru obstaja aktivna legitimacija tožeče stranke, je potrebna razlaga določb ZBan-1, ki urejajo postopek sodnega varstva, v povezavi z relevantnimi določbami ZUS-1. Po presoji Vrhovnega sodišča je prvostopenjsko sodišče pravilno ugotovilo, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe v tem upravnem sporu.

7. ZBan-1 je bil večkrat spremenjen (Uradni list RS, št. 131/2006, 1/2008, 109/2008, 19/2006, 98/2009, 79/2010, 9/2011 - ZPlaSS-B, 35/2011, 59/2011, 85/2011, 48/2012, 105/2012, 56/2013, 63/2013 - ZS - K, 96/2013) in je veljal od 1. 1. 2007 do 13. 5. 2015, ko je začel veljati ZBan-2 (Ur. l. RS, št. 25/2015).

8. V času izdaje izpodbijane odločbe tožene stranke (6. 9. 2013) in vložitve tožbe (23. 10. 2013) je veljal ZBan-1 (Ur. l. RS, št. 131/2006 do 63/2013), ki je bil nato spremenjen še z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 96/2013-ZBan-1L), ki je pričel veljati 23.11. 2013. 9. ZBan-1, veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe tožene stranke in vložitve tožbe, je v pododdelku 10.2.2. urejal postopek sodnega varstva proti odločbi o prenehanju banke (členi 346-349), kjer je bilo v prvem odstavku 347. člena izrecno določeno, da tožbo proti odločbi o prenehanju banke lahko vložijo: 1. banka, 2. delničarji, katerih skupni deleži dosegajo najmanj desetino osnovnega kapitala banke. Te specialne določbe torej postopka sodnega varstva zoper odločbe o izrednih ukrepih tožene stranke niso urejale.

10. V pododdelku 10.2.3. pa je v 350. členu zakon „urejal“ postopek sodnega varstva proti odločbam o izrednih ukrepih (med katere spada tudi postavitev izredne uprave). Ta določba dejansko ni urejala postopka sodnega varstva proti odločbam o izrednih ukrepih Banke Slovenije, ampak je zgolj omejevala obseg odločanja sodišča in omejevala učinke sodne odločbe.

11. ZBan-1L (ki je pričel veljati po izdaji izpodbijane odločbe in po vložitvi tožbe, vendar pred odločitvijo prvostopenjskega sodišča) je na novo uredil (v 347. členu) postopek sodnega varstva o prenehanju banke in tudi postopek sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu. V prvem odstavku 347. člena je tako določal, da tožbo proti odločbi o izrednem ukrepu lahko vloži (le) banka. Na podlagi četrtega odstavka istega člena pa so lahko delničarji banke, katerih skupni deleži dosegajo najmanj 1/10 osnovnega kapitala banke, zaradi uveljavljanja sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu zahtevali od uprave banke ali od izredne uprave, če je imenovana, da skliče skupščino delničarjev banke s predlogom, da skupščina razreši osebe, ki so na podlagi drugega odstavka tega člena pooblaščene za zastopanje banke in da imenuje druge osebe, ki v postopkih sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije zastopajo banko. Iz teh določb je torej izhajalo, da lahko tožbo zoper odločbo o izrednem ukrepu vloži samo banka (kot subjekt nadzora), delničarji pa lahko uveljavljajo samo svoje pravice v skladu s četrtim odstavkom 347. člena ZBan-1. 12. ZBan-1L je prvem odstavku 39. člena (prehodne in končne določbe) določal, da se postopki sodnega varstva, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po pravilih, ki so veljala pred uveljavitvijo tega zakona, če ni v drugem do četrtem odstavku tega člena drugače določeno. V tretjem odstavku 39. člena pa je bilo določeno, da če je bila odločba o imenovanju izredne uprave banki izrečena v zadnjih 6 mesecih pred uveljavitvijo tega zakona (tako kot v obravnavanem primeru) in uprava banke, ki so ji na tej podlagi prenehala druga pooblastila za zastopanje banke, ni vložila tožbe za uveljavljanje sodnega varstva zoper to odločbo po pravilih, ki so veljala pred uveljavitvijo tega zakona (iz upravnega spisa ni razvidno, da bi uprava banke tako tožbo vložila), lahko po uveljavitvi tega zakona delničarji banke, ki skupno dosegajo najmanj 1/10 osnovnega kapitala banke, pooblastijo enega ali več članov uprave banke, ki so jim na podlagi odločbe Banke Slovenije prenehala druga pooblastila za zastopanje banke, da v 30 dneh po uveljavitvi tega zakona vložijo tožbo zaradi uveljavljanja sodnega varstva zoper odločbo banke o izrednem ukrepu. V obravnavanem primeru ne gre za primer iz citiranega tretjega odstavka 39. člena ZBan-1L, torej je bilo treba postopek sodnega varstva končati po pravilih, ki so pred uveljavitvijo ZBan-1L.

13. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožeča stranka, glede na zakonodajo, veljavno v času vložitve tožbe, ni bila aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper izpodbijano odločbo. ZBan-1, veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe in vložitve tožbe, ni vseboval posebnih določb glede sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, iz katerih bi izhajale posebne določbe glede aktivne legitimacije (tako kot je to kasneje uredil ZBan-1L). Zato je treba uporabiti splošne določbe ZUS-1. Ta v prvem odstavku 17. člena določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. V obravnavanem primeru ni sporno, da tožeča stranka ni bila niti stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Razlogi, zakaj ni vstopila (oziroma mogla vstopiti) v postopek izdaje izpodbijanega upravnega akta, v obravnavanem primeru niso relevantni. Tožeča stranka bi v primeru, kot je obravnavani, morala na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP se na podlagi drugega odstavka 330. člena ZBan-1 uporablja v postopku odločanja Banke Slovenije, če ni v tem zakonu drugače določeno) zahtevati bodisi vstop v postopek, oziroma če je bil ta končan, zahtevati obnovo upravnega postopka po določbah ZUP. Prvostopenjsko sodišče pravilno navaja, da je predhodno priznan status stranke v upravnem postopku pogoj za vsebinsko obravnavanje tožbe. Tožeča stranka bi torej morala za zagotovitev sodnega varstva njenih pravic oziroma pravnih koristi v upravnem sporu izkoristiti pravna sredstva, ki jih ima po ZUP, vendar tega v obravnavanem primeru ni storila. Zato je neutemeljen njen pritožbeni očitek o kršitvi ustavne pravice do sodnega varstva.

14. Neutemeljen je tudi pritožbeni ugovor o posegu v lastninsko pravico, saj tožeča stranka ni obrazložila, na kakšen način naj bi postavitev izredne uprave vplivala na to ustavno pravico.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča, ki je tožbo zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj tožeča stranka na podlagi ZUS-1 ne more biti stranka tega upravnega spora.

16. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na določbah prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.