Jedro

Po presoji sodišča v obravnavanem primeru ni podlage, da sodišče izpodbijano obvestilo vsebinsko obravnava kot enoten akt, ki glede na ustaljeno sodno prakso predstavlja akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Glede obvestila o neizbiri, glede katerega po 36. členu ZZ ni predvideno samostojno pravno varstvo, za kar gre v obravnavani zadevi, se je sodna praksa že izrekla, da to ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Tako iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 63/2018 z dne 18. 4. 2018 med drugim izhaja tudi to, da ureditvi v ZZ in ZUJIK ne predvidevata sodnega varstva zoper odločitev o neizbiri. Kot edini akt, ki ga je mogoče izpodbijati pred sodiščem, je glede na stališče iz navedenega sklepa Vrhovnega sodišča RS v prvem odstavku 36. člena ZZ določeno obvestilo o izbiri, pri čemer neizbrani kandidat lahko uveljavlja sodno varstvo le v omejenem obsegu, to je glede bistvenih postopkovnih kršitev ali neizpolnjevanja pogojev na strani izbranega kandidata, kar pa ni obravnavani primer.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju tudi MK) je z izpodbijanim obvestilom o izidu razpisa tožnico obvestilo, da ni bila izbrana za direktorico javnega zavoda A. V obrazložitvi je toženka navedla, da je v zvezi s tožničino prijavo na javni razpis MK za imenovanje direktorja javnega zavoda A., ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 180/20 in pri Zavodu RS za zaposlovanje 4. 12. 2020, za direktorja imenovan B. B. V obrazložitvi so navedeni pogoji, ki so se zahtevali za delovno mesto direktorja. Z namenom ugotavljanja kriterijev, ki so vezani na naravo in potrebe razpisanega delovnega mesta, je bila 4. 12. 2020 imenovana posebna razpisna komisija, ki je poleg ugotavljanja izpolnjevanja formalnih pogojev za zasedbo delovnega mesta, ocenjevala tudi primernost kandidatov glede na njihovo strokovno usposobljenost. Razpisna komisija je na razgovorih preverila strokovno usposobljenost kandidatov na podlagi enakih vprašanj, kot so navedena. Po opravljenih razgovorih je razpisna komisija za vsakega kandidata pripravila ocenjevalni zapisnik. Ugotavljanje strokovne usposobljenosti je potekalo z ocenjevanjem po treh sklopih, kot so navedeni. Pri posameznem sklopu so se preverjali različni elementi znanja, izkušenj in sposobnosti, ki so se točkovali v razponu od 0 do 5 točk. Najvišje možno je bilo 35 točk. Tožnica je dosegla 28 točk, kandidat B. B. je dosegel 32 točk. V nadaljevanju (strani 2 do 5 obrazložitve izpodbijanega akta) toženka navaja, kaj je razpisna komisija v svojem mnenju zapisala glede tožnice in na strani 4 zaključila, da iz naslova upoštevanja poslanstva in vloge A., ki zahteva mnogo širši pogled in večplastno razumevanje sodobne umetnosti od fokusiranja na fragmentarne, tožnici ne more dodeliti višje ocene. Kljub temu, da je strokovna komisija kandidatko odlično ocenila tako na kriterijih vodstvenih izkušenj in določenih znanj kot menedžerskih sposobnosti, pa zaradi samosvojega razumevanja poslanstva nacionalnega zavoda in njegove vloge na obravnavanem področju ter skladno s tem odsotnost vizije za ustreznejše delovanje in vodenje javnega zavoda, kot sledi tudi iz ustanovitvenega akta, ni imela osnove za boljše vrednotenje njene kandidature pri omenjenih merilih. Glede na doseženo število točk tožnice ni predlagala za zasedbo delovnega mesta direktorice zavoda. V nadaljevanju navaja, da direktorja imenuje ustanovitelj zavoda po predhodnem mnenju sveta in strokovnega sveta za dobo pet let (prvi odstavek 36. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, v nadaljevanju ZUJIK). Minister, pristojen za kulturo, je skladno s tretjim odstavkom Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda A. (v nadaljevanju tudi Sklep o ustanovitvi) in prvim odstavkom 36. člena ZUJIK 22. 2. 2021 svet in strokovni svet javnega zavoda zaprosil za predhodno mnenje pred imenovanjem direktorja, ki sta ga podala 25. 3. 2021 in 30. 3. 2021. Minister je po pregledu celotne spisovne dokumentacije odločil, da se za direktorja javnega zavoda A. imenuje B. B., ki izpolnjuje vse pogoje za zasedbo delovnega mesta, kar pojasni. Poznavanje področja dela zavoda izkazuje s prijavo na razpis, dosedanjimi delovnimi izkušnjami, s predloženo vizijo poslovanja zavoda, njegove aktivnosti so obsežne in raznolike, tako na slovenski kot mednarodni kulturni prostor, dejaven je tudi v različnih strokovnih združenjih in svetih. Izkazuje višjo raven znanja svetovnega jezika, visoko raven aktivnega znanja slovenskega jezika in osnovno raven znanja tujega jezika. Sklepno navaja, da ima neizbrana kandidatka pravico do vpogleda v razpisno gradivo.

2. Tožnica v tožbi izpodbija obvestilo o izidu razpisa. Imenovanje direktorja poteka po postopku iz 36. člena ZUJIK, ki ga citira. Navaja določbe 120. člena Ustave RS in pojasnjuje legalitetno načelo. Navaja odločbi Ustavnega sodišča (U-I-69/92 in U-I-326/97). Izvršilna oblast lahko pravno deluje samo v okviru in na podlagi zakona. Če ji zakon te pristojnosti ne daje, tega ni mogoče nadomestiti z podzakonskim aktom ali odločitvijo ministra o imenovanju posebne razpisne komisije. Tako takšno ravnanje pomeni grobo kršitev določbe 130. člena in 153. člena Ustave RS. Ob ugotovitvi, da ZUJIK meril za izbor ne vsebuje, je toženka z imenovanjem posebne razpisne komisije, le ta pa z arbitrarno odločitvijo meril za ugotavljanje strokovne usposobljenosti, kršila načelo zakonitosti. V nadaljevanju navaja kršitev 22. člena Ustave RS in kršitev enakega varstva pravic. V pravici do izjave je zajeta tudi pravica do kontradiktornosti postopka. Tožnica se je z mnenjem razpisne komisije seznanila šele ob vročitvi izpodbijanega akta. V zvezi z navedenim navaja stališče Ustavnega sodišča RS v zadevi Up-419/10 glede pravice do informacije in glede vročanja. V nadaljevanju citira obravnavani javni razpis, ki temelji na sklepu toženke o spremembi 10. člena Sklepa ustanovitelja javnega zavoda A. glede pogojev za imenovanje direktorja, da se dotedanja zahteva za univerzitetno izobrazbo s področja javnega zavoda spremeni na način, da ta izobrazba ni več nujen pogoj. Enako velja za delovne izkušnje s področja dela zavoda. Od poteka mandata toženke in imenovanja na mesto vršilke dolžnosti, je bilo izvedenih več javnih razpisov (4. 10. 2019, 29. 5. 20209 na katerih je toženka sodelovala, vendar do njenega imenovanja ni prišlo izključno iz razloga „politične neprimernosti“. Navaja obvestilo o izidu razpisa z dne 13. 5. 2022, da je toženka edina primerna kandidatka, razlog njenega neimenovanja pa naj bi bila kontaminacija razpisnega postopka, kot ga je označil svet A., katerega član je bil takrat tudi B. B. V ponovljenem javnem razpisu se je toženka odločila za slednjega, ki kasneje zaradi neizpolnjevanja pogojev na mesto direktorja ni bil imenovan. Vsled navedenega je toženka pristopila k spremembi pogojev za imenovanje direktorja javnega zavoda, na osnovi česar je bil objavljen konkretni javni razpis in v okviru katerega je bil izbran B. B. Tožnica poudarja, da je obravnavani javni razpis, v delu, ki se nanaša na pogoje za imenovanje na mesto direktorja, kot jih navaja, protiustaven, saj je namen omogočanje imenovanja „politično primernih kandidatov.“ Gre za kršitev enakosti konkurentov pri kandidiranju na javnem razpisu - kršitev prepovedi diskriminacije glede na narodnost, raso, spol, jezik... katerokoli drugo osebno okoliščino“ iz prvega odstavka 14. člena Ustave RS, kar pojasni. Za določitev spremenjenih (omiljenih) pogojev za zasedbo mesta direktorja dolžnosti javnega zavoda A. v obravnavanem primeru ne obstojijo stvarni razlogi niti ne javni interes, kar pojasni. V konkretnem primeru gre za poseg v svobodo dela iz 49. člena Ustave RS, kar pojasni. Sodišču predlaga, da izpodbijano obvestilo o izidu razpisa odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe. Tožnica izpodbija samo obvestilo o izidu javnega razpisa z dne 2. 4. 2021, ne pa tudi odločbe o imenovanju direktorja z dne 2. 4. 2021. Navaja prvi odstavek 33. člena, 34. člen in 36. člen Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) ter 39. člen ZUJIK, ki jih citira, ter navaja stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da se akt o neizbiri in akt o izbiri štejeta za celoto ter predstavljata akt, ki je lahko predmet upravnega spora. Po mnenju toženke izpodbijano obvestilo samo ni upravni akt ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj toženka z izpodbijanim obvestilom ni odločala v upravni zadevi ali drugi javnopravni zadevi, in tudi ne o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice. Navaja sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in ne s pravico posameznika. ZZ in ZUJIK sodnega varstva zoper odločitev o neizbiri ne predvidevata. Kot edini akt, ki ga je mogoče izpodbijati pred sodiščem je v 36. členu ZZ določeno le obvestilo o izbiri, pri čemer neizbrani kandidat lahko uveljavlja sodno varstvo le v omejenem obsegu, to je glede bistvenih postopkovnih kršitev ali zaradi neizpolnjevanja pogojev na strani izbranega kandidata, za kar navaja sodno prakso Vrhovnega sodišča RS. V nadaljevanju se opredeljuje do navedb tožbe glede kršitve 120. člena in 153. člena Ustave RS. ZZ ureja v členih 33 do 39 postopek imenovanja, izbire in razrešitve direktorjev zavodov. Navaja člene 9 in 10 Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda A. ter sodno prakso. Minister, pristojen za kulturo, je v okviru postopka javnega razpisa, imenoval razpisno komisijo, kot strokovno podporo, katere naloga je tudi ocenjevanje in ugotavljanje strokovne usposobljenosti kandidatov. Razgovori so z vsemi kandidati potekali na enak način, kar pojasni. Zakonitost takšnega postopka javnega razpisa je večkrat presojalo Upravno sodišče RS in ni ugotovilo nezakonitosti. Kandidati, ki se javijo na razpis, imajo ob izpolnjevanju zakonitih pogojev, le pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Glede očitka „politične neprimernosti“ toženka pojasnjuje, da ima vsakokratni minister za kulturo diskrecijsko pravico, da izmed kandidatov, ki izpolnjujejo formalne pogoje za zasedbo delovnega mesta direktorja, imenuje tistega kandidata, za katerega meni, da je strokovno najbolj usposobljen in najprimernejši za zasedbo tega delovnega mesta. Toženka pojasnjuje, da razpis kot formalni postopek zagotavlja enakost med udeleženci razpisa z določitvijo razpisnih pogojev in dokazil o njihovem izpolnjevanju. Navaja tretji odstavek 49. člena Ustave RS, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto in da tožnici z objavljenim javnim razpisom v to pravico ni bilo poseženo, kot tudi ne v pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS). Sodišču predlaga, da tožbo zavrže kot nedovoljeno oziroma podrejeno da jo zavrne kot neutemeljeno.

4. Sodišče je v postopek kot stranko z interesom pritegnilo tudi imenovanega direktorja zavoda, ki je na tožbo odgovoril. Uvodoma prereka vse tožbene navedbe. Navaja, da tožnica izpodbija obvestilo o izidu razpisa, ne pa tudi odločbe, s katero je bil imenovan za direktorja. Akt o neizbiri ni upravni akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu, ter navaja sodno prakso. Glede očitka o „politični primernosti“ navaja, da so ti očitki neresnični in brez vsakršne podlage v dejstvih. Izbirni postopek je bil pošten in transparenten in je potekal po vnaprej določenih kriterijih. Tožnici ni bila kršena pravica do izjave, ker ji je mnenje razpisne komisije bilo vročeno, saj je imela možnost vpogleda v spis. Sodišču predlaga, da tožbo kot nedovoljeno zavrže, podrejeno pa, da jo kot neutemeljeno zavrne.

K točki I izreka:

5. Tožba ni dovoljena.

6. Predmet tega upravnega spora je obvestilo o izidu razpisa, s katerim je toženka obvestila tožnico, da se ne izbere za direktorico javnega zavoda A. V obrazložitvi je toženka obvestila tožnico, da je izbrala za zasedbo delovnega mesta direktorja B. B. Gre po vsebini za obvestilo o neizbiri. Tožnica v tožbi ne izpodbija sklepa o izbiri oziroma odločbe o imenovanju izbranega kandidata na mesto direktorja javnega zavoda. To v zadevi ni sporno. Po presoji sodišča v obravnavanem primeru zato ni podlage, da sodišče izpodbijano obvestilo vsebinsko obravnava kot enoten akt, ki glede na ustaljeno sodno prakso predstavlja akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu1. Glede obvestila o neizbiri, glede katerega po 36. členu ZZ ni predvideno samostojno pravno varstvo, za kar gre v obravnavani zadevi, se je sodna praksa že izrekla, da to ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu2. Tako iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 63/2018 z dne 18. 4. 2018 med drugim izhaja tudi to, da ureditvi v ZZ in ZUJIK ne predvidevata sodnega varstva zoper odločitev o neizbiri. Kot edini akt, ki ga je mogoče izpodbijati pred sodiščem, je glede na stališče iz navedenega sklepa Vrhovnega sodišča RS v prvem odstavku 36. člena ZZ določeno obvestilo o izbiri, pri čemer neizbrani kandidat lahko uveljavlja sodno varstvo le v omejenem obsegu, to je glede bistvenih postopkovnih kršitev ali neizpolnjevanja pogojev na strani izbranega kandidata, kar pa ni obravnavani primer.

7. Iz uvoda izpodbijanega akta izhaja, da je toženka izdala navedeni akt na podlagi prvega odstavka 36. člena ZZ v zadevi imenovanja direktorja javnega zavoda A. Iz vsebine obvestila o izidu razpisa izhaja, da se tožnica ne izbere za direktorico javnega zavoda iz razlogov, kot jih je sodišče povzelo v tej sodbi (točka 1). Iz pravnega pouka izpodbijanega obvestila izhaja, da je zoper navedeni akt dovoljena tožba v upravnem sporu, kar pa na drugačno odločitev ne vpliva, saj pouk o pravnem sredstvu ne more spremeniti pravne narave obvestila o neizbiri. V prvem odstavku 36. člena ZZ je namreč določeno, da organ, ki je pristojen za imenovanje, v roku, določenem v razpisu, obvesti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga pouči, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v petnajstih dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev. Neizbrani kandidat po povedanem lahko uveljavlja sodno varstvo skladno z 36. členom ZZ zoper odločitev o izbiri. Glede na povedano tožnica v okviru sodnega varstva zoper odločitev o izbiri, ki je zagotovljeno po 36. členu ZZ, lahko s tožbo izpodbija odločitev o izbiri oziroma odločbo o imenovanju kandidata, ne pa (zgolj) obvestila o neizbiri, kar je obravnavani primer.

8. V obravnavani zadevi tožnica s tožbo v upravnem sporu zahteva sodno varstvo zoper uvodoma navedeno obvestilo o izidu javnega razpisa, ki je po vsebini obvestilo o neizbiri, kot posamičen akt na podlagi 2. člena ZUS-1. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Zakonodajalec je definicijo upravnega akta določil v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, po katerem je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Z navedeno normativno vsebino 2. člena ZUS-1 je tako sledil in vsebinsko povzel določilo prvega odstavka 157. člena Ustave RS, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

9. Sodišče se po povedanem strinja s toženko, da ZZ (in tudi ne ZUJIK) ne predvideva sodnega varstva zoper obvestilo o neizbiri, za kar gre v obravnavanem primeru. Prav tako se sodišče v celoti strinja s stališčem toženke, ki v odgovoru na tožbo poudarja, da v konkretnem primeru z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o prav nobeni pravici tožnice, saj ima tožnica - enako kot vsi preostali kandidati, ki se prijavijo na javni razpis, zgolj pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani na razpisano delovno mesto, seveda kolikor v celoti izpolnjujejo vse predpisane pogoje. Toženka namreč pravilno izpostavlja sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, ki med drugim izhaja iz sklepa I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017, v katerem je sprejelo stališče, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, zato z vidika posameznika ne gre za njegovo pravico, pač pa gre le za privilegij.

10. Ker obvestilo o izidu razpisa, ki ga v konkretnem primeru s tožbo izpodbija tožnica, glede na vsebino, ki jo vsebuje, ni upravni akt ali drug posamični akt, ki bi ga bilo mogoče po 2. členu ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu, saj toženka z izpodbijanim obvestilom sploh ni odločala ne o upravni zadevi in tudi ne o kakršnikoli pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka v zvezi s drugim odstavkom 36. člena ZUS-1. 11. Sodišče je odločalo na nejavni seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), ker gre za procesni sklep v predhodnem preizkusu tožbe. Tožnica pa se tudi po posebnem pozivu sodišča odrekla izvedbi glavne obravnave.

K točki II izreka:

12. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki med drugim določa, da če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Primerjaj npr. sodbe Upravnega sodišča RS: I U 960/2015, I U 1041/2016, I U 1106/2022 in I U 1175/2016. 2 Primerjaj npr. sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 63/2018 z dne 18. 4. 2018 in I Up 13/2018 z dne 7. 2. 2018.