Jedro

Zakonito sestavljeno ponudbo je moral razlastitveni upravičenec posredovati razlastitvenemu zavezancu v taki obliki in s takimi sestavinami, da se je ta lahko prepričal, da je skladna z zakonom. Res je sicer, da Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2) ni izrecno določal, da bi moralo biti navedeni ponudbi priloženo cenitveno poročilo, ki je bilo skladno z zakonom podlaga za njeno izdelavo, vendar pa ni jasno, kako bi v odsotnosti tega poročila razlastitveni zavezanec sploh preveril navedene vidike pravilnosti ponudbe. Na to je morala paziti tožena stranka ob uvedbi razlastitvenega postopka po uradni dolžnosti, saj je drugi odstavek 199. člena ZUreP-2 izrecno določal, da je bilo zahtevi za razlastitev treba priložiti tudi ponudbo iz 197. člena tega zakona, torej zakonito sestavljeno ponudbo, ki je vsebovala vse sestavine, ki jih je določal zakon. S tem je bila torej določena formalna sestavina vloge, brez katere zahteve za razlastitev ni bilo mogoče obravnavati (66. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)). Prav tako je morala tožena stranka ugotoviti tudi, da je bila razlastitvenemu zavezancu z zakonom skladna ponudba posredovana pravočasno (glej tudi prvi odstavek 199. člena ZUreP-2). Po drugi strani je imel formalni preizkus svoje meje. Tako pristojni upravni organ ni bil dolžan glede zakonitosti vsebine ponudbe presojati več od tega, kar je zahteval ZUreP-2 v 197. členu in je moralo biti izpolnjeno že v razmerju do razlastitvenega zavezanca. Če je bil pogoj za razlastitev tudi ugotovljen obstoj javne koristi, ki je temeljila na lastništvu drugih zemljišč s strani razlastitvenega upravičenca, sta morala biti tako lastništvo kot tudi javna korist dokazana že ob izdaji odločbe o razlastitvi. Naknadno pridobivanje takih zemljišč po koncu razlastitvenega postopka na prvi stopnji odločanja morebitne nezakonitosti izdane odločbe ne more sanirati.

Izrek

I.Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije U 1525/2020-32 z dne 21. 4. 2022, se spremeni tako, da se glasi: Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Ljubljana, št. 352-125/2019-14 z dne 12. 2. 2020, odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je dolžna tožena stranka ponovno odločiti o razlastitvi v sporni zadevi. Pri odločanju je dolžna uporabiti določbe Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) in sicer tako, da: 1. mora pri odločanju o uvedbi razlastitvenega postopka (200. člen ZUreP-2) po uradni dolžnosti preveriti, ali je ponudba, vročena razlastitvenemu zavezancu in priložena zahtevi za uvedbo razlastitvenega postopka, ustrezala zahtevam iz 197. člena ZUreP-2, v okvirih ki izhajajo iz te sodbe; 2. ne sme uporabiti Odloka o kategorizaciji občinski cest, ki ga je sprejela Mestna občina Ljubljana, v delu, ki se nanaša na sporne nepremičnine, da bi na njegovi podlagi ali na podlagi dejstev prometa, ki se odvija na tako kategorizirani cesti prek navedenih nepremičnin, utemeljevala obstoj konkretne javne koristi za razlastitev. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 1.263,01 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila. Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana sama trpi svoje stroške upravnega spora na obeh stopnjah.

II.Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 1.263,01 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

III.Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana sama trpi svoje stroške upravnega spora na obeh stopnjah.

Obrazložitev

1.V zadevi je osrednje vprašanje zakonitost postopka razlastitve, tako glede izpolnjenosti pogoja ustrezne ponudbe za nakup nepremičnin po 197. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) kot tudi glede izkazanosti obstoja konkretnega javnega interesa za razlastitev v času odločanja pristojnega upravnega organa o razlastitvi.

2.Upravna enota Ljubljana je v svoji odločbi, št. 352-125/2019-14 z dne 12. 2. 2020, (med drugim) odločila, da se v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana, za namen prevzema in gradnje objektov gospodarske javne infrastrukture - ceste in javnega kanalizacijskega omrežja, razlastijo tam navedena zemljišča v lasti tožeče stranke. O pritožbi tožeče stranke zoper navedeno odločbo je odločilo Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo, št. 35020-20/2020-2 z dne 20. 8 . 2020, ki je pritožbo zavrnilo.

3.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s svojo sodbo zavrnilo tožbo, vloženo zoper navedeno prvostopenjsko odločbo Upravne enote Ljubljana.

4.V obrazložitvi sodbe je Upravno sodišče pritrdilo tožnici, da mora biti ponudba za odkup nepremičnin, ki je poslana razlastitvenemu zavezancu in priložena zahtevi za razlastitev, izdelana v skladu s 197. členom ZUreP-2 in da s kasnejšo predložitvijo cenitve, ki zavezancu ni bila vročena, ni mogoče odpraviti pomanjkljivosti ponudbe. Ker pa tožnica v upravnem in pritožbenem postopku ugovora glede pomanjkljivosti ponudbe ni uveljavljala, temveč je prerekala le višino odškodnine, je Upravno sodišče ta tožbeni ugovor štelo za nedovoljeno tožbeno novoto in se do njega ni opredelilo. Po vsebini pa je presojalo in zavrnilo tožbeni ugovor, da javna korist za razlastitev ni bila izkazana, ker glavna nepremičnina, ki naj bi bila predmet rekonstrukcije, ni bila v lasti razlastitvene upravičenke in postopek razlastitve glede te nepremičnine tudi ni tekel. Navedlo je, da ima razlastitveni upravičenec možnost pridobiti nepremičnine, ki jih rabi za uresničitev razlastitvenega namena, ali z razlastitvijo ali pa po civilni poti z nakupom, kot se je uresničilo v obravnavani zadevi, glede zemljišča po katerem poteka obstoječa cesta. To je bilo v času podanega odgovora na tožbo v lasti razlastitvene upravičenke, kar je izkazala z zemljiškoknjižnim izpiskom.

5.Tožnica je vložila predlog za dopustitev revizije po 367.b členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki mu je Vrhovno sodišče ugodilo in revizijo s sklepom X DoR 260/2022 z dne 1. 3. 2023 dopustilo glede naslednjih pomembnih pravnih vprašanj: Ali je upravni organ v postopku razlastitve dolžan po uradni dolžnosti preveriti, ali ponudba, vročena razlastitvenemu zavezancu in priložena zahtevi za uvedbo razlastitvenega postopka ustreza zahtevam iz 197. člena ZUreP-2, ali pa to preveri le na ugovor zavezanca? Ali je pravilno stališče sodišča, da lahko razlastitveni upravičenec tudi po dokončnosti razlastitvenega postopka pridobiva (druga) zemljišča, ki jih potrebuje za uresničitev razlastitvenega namena? Ali je v takem primeru mogoče govoriti o obstoju konkretnega javnega interesa?

6.Na podlagi navedenega je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo iz razlogov po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 in predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi tožeče stranke ugodi glede primarnega, podredno pa glede podrednega tožbenega zahtevka oziroma podredno, da izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje Upravnemu sodišču. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

7.Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

8.Od strank z interesom v tem upravnem sporu je na revizijo odgovorila le Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju stranka z interesom), ki predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot nedovoljeno zavrže, podredno pa, naj jo zavrne kot neutemeljeno, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške njenega odgovora na revizijo in zakonske zamudne obresti v primeru neplačila.

K I. točki izreka

9.Revizija je utemeljena.

Glede procesnih predpostavk za dovoljenost revizije

10.Mestna občina Ljubljana v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrže kot nedovoljeno, ker je pooblastilo za pooblaščenki revidentke podpisal prokurist, ki takega pooblastila ne bi smel podati. O tem je odločilo Vrhovno sodišče s sklepom I Up 248/2023 z dne 10. 1. 2024, s katerim je na podlagi pritožbe revidentke v tej zadevi že odločilo o navedenem vprašanju in sprejelo stališče, da je prokurist revidentke tako procesno pooblastilo upravičen podati. Zato revizija iz tega razloga ni nedovoljena.

11.Mestna občina Ljubljana navaja, da je revizija glede drugega dopuščenega revizijskega vprašanja nedovoljena, ker revidentka tega vprašanja v svojem predlogu za dopustitev revizije (niti smiselno) ni postavila. Stranka z interesom v tem revizijskem postopku po vsebini s tem ugovarja pravilnosti sklepa Vrhovnega sodišča o dopustitvi revizije, zoper katerega pa ni niti pritožbe niti drugega pravnega sredstva (četrti odstavek 367.c člena ZPP). Zato ugovori, ki po vsebini pomenijo uveljavljanje pravnega sredstva zoper sklep o dopustitvi revizije in želijo doseči temu enake učinke, niso dopustni niti v revizijskem postopku, ki se vodi na podlagi navedenega sklepa. Posledično Vrhovnemu sodišču tudi ni treba nadalje ugotavljati, kako je lahko stranka z interesom očitno spregledala, da je navedeno drugo dopuščeno vprašanje revidentka z enako vsebino navedla na 13. strani predloga za dopustitev revizije.

Dejansko stanje zadeve

12.V zadevi je nesporno, da je pred toženko potekal razlastitveni postopek nepremičnin v lasti revidentke. Prav tako je nesporno, da je bil namen razlastitve povezan z gradnjo oziroma širitvijo ceste (Ulice ...) in javnega kanalizacijskega omrežja s strani stranke z interesom Mestne občine Ljubljana. Nesporno je tudi, da je stranka z interesom kot razlastitveni upravičenec revidentki kot razlastitvenemu zavezancu posredovala ponudbo za odkup njenih nepremičnin, kateri cenitveno poročilo ni bilo priloženo, priloženo pa je bilo naknadni zahtevi za razlastitev. V postopku je bilo nesporno tudi ugotovljeno, da navedena kategorizirana javna cesta poteka po nepremičnini (ID znak ...), ki je bila v času izdaje izpodbijane odločbe o razlastitvi v lasti A., d. d. Iz dejanskega stanja, ki ga je ugotovilo Upravno sodišče, pa izhaja, da navedena cesta deloma že poteka po nepremičninah v lasti revidentke (parc. št. 899/78, 899/80, 899/82, 899/84 in 899/86, vse k. o. ...), deloma pa bodo del ceste postale na podlagi uresničitve razlastitvenega namena, ki je tudi v širitvi te ceste (13. in 17. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

Bistvene navedbe strank

13.Revidentka trdi, da mora organ v razlastitvenem postopku po uradni dolžnosti (in ne glede na ugovor razlastitvenega zavezanca) ugotoviti in ves čas nato paziti, da je zahteva za razlastitev popolna. Ker je obvezna sestavina zahteve za razlastitev tudi ponudba razlastitvenemu zavezancu za odkup nepremičnine (drugi odstavek 199. člena ZUreP-2) in ker je podaja take ponudbe s strani razlastitvenega upravičenca pogoj za uvedbo razlastitvenega postopka, je dolžan organ po uradni dolžnosti ugotoviti tudi, ali je ponudba skladna s 197. členom ZUreP-2, ki določa vsebino ponudbe. Organ je pri odločanju o uvedbi razlastitvenega postopka in v samem razlastitvenem postopku dolžan torej po uradni dolžnosti ugotoviti, ali je ta procesna predpostavka izpolnjena: da je bila ponudba pravilno in pravočasno vročena razlastitvenemu zavezancu in tudi, da je bila vsebinsko popolna, to je, da je vsebovala zahteve iz 197. člena ZUreP-2. Zato je po prepričanju revidentke stališče Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi, da revidentka v upravnem postopku ni podala ugovorov v zvezi s ponudbo (kar a contrario pomeni, da organ po stališču sodišča ni dolžan te predpostavke ugotavljati po uradni dolžnosti), materialno pravno zmotno, zavrnitev tožbe, iz tega razloga pa nezakonita. Zakonodajalec je z uveljavitvijo ZUreP-2 ponudbo določil kot obvezno sestavino zahteve razlastitev in kot pogoj za uvedbo razlastitvenega postopka zato, da se pristojni organ, ki odloča o razlastitvi, prepriča o tem, da so pred vložitvijo zahteve razlastitev med razlastitvenim upravičencem in razlastitvenim zavezancem potekala resna pogajanja, s ponudbeno ceno, ki odraža ustrezno in z Ustavo ter z zakonom določeno odškodnino. Če razlastitveni zavezanec s strani razlastitvenega upravičenca ni prejel ponudbe, ki po vsebini ustreza 197. členu ZUreP-2, potem zahteva razlastitvenega upravičenca za razlastitev ne more biti niti dopustna niti utemeljena, ker se ponudbena oziroma tako imenovana odkupna faza razlastitvenega postopka ni mogla zaključiti uspešno zaradi razlogov na strani razlastitvenega upravičenca. Šele po tem, ko se organ prepriča in ugotovi, da je razlastitveni zavezanec odklonil sprejem ponudbe, ki je skladna s 197. členom z ZUreP-2, lahko uvede oziroma vodi razlastitveni postopek. V nasprotnem primeru, torej, če ugotovi, da razlastitveni zavezanec ni prejel ponudbe, ki bi bila skladna s 197. členom ZUreP-2, pa mora zahtevo za razlastitev zavrniti, ker ponudbena faza ni bila uspešna iz razlogov na strani razlastitvenega upravičenca, torej ker v zvezi z njo razlastitveni upravičenec ni izpolnil zakonskih zahtev. Glede na vse zgoraj navedeno revidentka vztraja na svojem stališču, da je upravni organ v postopku razlastitve dolžan po uradni dolžnosti preveriti, ali je ponudba, ki je bila vročena razlastitvenemu zavezancu, vsebinsko skladna z zahtevami iz 197. člena ZUreP-2 in kot taka priložena zahtevi za razlastitev.

14.V zvezi z drugim revizijskim vprašanjem revidentka uveljavlja stališče, da je v primerih, kot je konkretni (ko gre za rekonstrukcijo - širitev obstoječe javne ceste), obstoj konkretnega javnega interesa podan le, če so podane vse okoliščine, ki kažejo na obstoj konkretnega javnega interesa že v času izdaje prvostopenjske odločbe o razlastitvi. Med te okoliščine za izkazovanje konkretnega javnega interesa pa sodi po prepričanju revidentke tudi okoliščina, ali je razlastitveni upravičenec lastnik t. i. glavne nepremičnine, za rekonstrukcijo katere se uveljavlja razlastitveni namen na nepremičnini razlastitvenega zavezanca. Iz dejanskega stanja zadeve (iz zemljiškoknjižnega izpiska) izhaja, da je bil v času razlastitvenega postopka in vse do dokončnosti razlastitvene odločbe oziroma do odgovora na tožbo v upravnem sporu lastnik obstoječe ceste (ulice ...), ki leži tudi na navedeni nepremičnini (ID znak ...), A., d. d., pred tem pa je bila v zasebni lasti. To pa izključuje konkretno javno korist za razlastitev revidentkinih nepremičnin za potrebe rekonstrukcije oziroma širitve ceste, ki leži na nepremičnini, ki ni v lasti razlastitvenega upravičenca. Na navedeno po mnenju revidentke ne more vplivati dejstvo, da so te nepremičnine v naravi krajevna cesta in kot taka kategorizirana z odlokom o kategorizaciji. Ker je odlok o kategorizaciji v neskladju z Ustavo upravni organ pri odločanju v tem konkretnem postopku ne bi smel upoštevati te okoliščine. Upravni organ tudi ne bi smel upoštevati dejstva, ki ga je upoštevalo sodišče, da je v času odgovora na tožbo v upravnem sporu, torej po tem, ko je bila razlastitvena odločba že dokončna, razlastitveni upravičenec pridobil lastninsko pravico na navedeni nepremičnini. Iz navedenega izhaja, da je bila razlastitev izvedena "na zalogo", kar pa izključuje obstoj konkretne javne koristi, ki je utemeljena zgolj, če je razlastitev nujna in sorazmerna. Revidentka poudarja, da torej razlastitveni upravičenec ob dejstvu, da je nepremičnina, po kateri poteka cesta, v zasebni lasti, javnega interesa oziroma javne koristi ne more uspešno utemeljevati s kategorizacijo take ceste, niti z dejstvom, da je takšna cesta zgrajena, pa četudi navedenega odloka Ustavno sodišče ni razveljavilo. Revidentka je trdila in tudi v tej reviziji trdi, da je odlok o kategorizaciji že sam po sebi neustaven, kolikor kategorizira nepremičnine v zasebni lasti kot javno cesto. Posledično ga organ v razlastitvenem postopku kot neustavnega ne sme uporabljati in upoštevati pri svojem odločanju.

15.Stranka z interesom navaja, da v predmetnem upravnem postopku sploh ni bilo sporno, da je bila ponudba, ki jo je stranka z interesom vloži vročila revidentki pred vložitvijo zahteve za razlastitev, izdelana na podlagi cenitve ustrezno kvalificiranega cenilca, kot to zahteva 197. člen ZUreP-2. Za revidentko je bilo sporno zgolj, ali je ponujena višina odškodnine ustrezna oziroma ali je cenitev vsebinsko pravilna, ne pa, ali je bila izdelana in ali je bila na njeni podlagi pripravljena ponudba. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi res nekoliko netočno navedlo, da revidentka nezakonitosti ponudbe ni ugovarjala že v upravnem postopku oziroma pritožbi, zato gre za nedopustno tožbeno novoto. Vendar se ta ugotovitev ne nanaša na vprašanje, ali je bila ponudba izdelana na podlagi cenitve, kot to določa 197. člen ZUreP-2, saj to vsebinsko ni bilo sporno, temveč na določene dodatne (neutemeljene) ugovore revidentke, ki jih je podala šele v tožbi. Zato za konkretni primer sploh ni relevantno, ali bi bil upravni organ to dolžan presojati po uradni dolžnosti ali ne. Stranka z interesom je izkazala, da je bila ponudba izdelana na podlagi cenitve, kot to zahteva 197. člen ZUreP-2, saj je cenitveno poročilo priložila že zahtevi za razlastitev. Temu tožeča stranka sploh ni nasprotovala, temveč je nasprotovala vsebinski pravilnosti cenitve, česar pa upravni organ v upravnem postopku ne more presojati. Člen 197 ZUreP-2 ne zahteva, da bi morala biti cenitev priložena ponudbi, temveč je potrebno zgolj, da je ponudba izdelana na podlagi cenitve, kar je v konkretnem primeru bila, cenitev pa je skladno z ZUreP-2 lahko predložena šele v postopku razlastitve.

16.V zvezi z drugim dopuščenim revizijskim vprašanjem stranka z interesom izpostavlja, da načeloma sicer drži, da je za presojo pravilnosti in zakonitosti upravnih aktov relevantno dejansko stanje, kakršno obstaja v času njihove izdaje, vendar pa bi bila tudi v primeru negativnega odgovora na drugo dopuščeno revizijsko vprašanje (s čimer se stranka z interesom sicer ne strinja, saj meni, da je stališče Upravnega sodišča v zvezi s tem pravilno), odprava upravnega akta v konkretnem primeru glede na trenutno dejansko stanje sama sebi namen. Glede glavne nepremičnine (parcele številka 889/37) stranka z interesom v odgovoru na revizijo navaja različna dejstva, ki naj bi potekala v zvezi s postopkom dogovarjanja z lastnico te nepremičnine A., d. d., in v zvezi s tem poudarja, da je že tekom prvostopnega postopka izkazala, da je z A., d. d. dosegla sporazum in sta bili zgolj še v fazi usklajevanja pisnega osnutka pogodbe. V odgovoru na tožbo je stranka z interesom zgolj še dodatno poudarila, da je naknadno dejansko prišlo do sklenitve pogodbe med njo in A., d. d. in da je stranka z interesom tudi (že nekaj časa) vknjižena kot lastnica navedene nepremičnine v zemljiški knjigi in sicer z učinkom od 3. 8. 2020. Naknadna pridobitev lastninske pravice s strani stranke z interesom na tej nepremičnini je v konkretnem primeru zgolj dodatno dokazala, da so bile njene navedbe v upravnem postopku glede njenega sporazumnega pridobivanja resnične. Stranka z interesom poudarja, da tudi sicer ta ugovor po njenem mnenju ni predstavljal relevantnega ugovora v postopku razlastitve. Upravni organi v postopkih razlastitve vedno odločajo le, ali so izpolnjeni pogoji za razlastitev vsake posamezne nepremičnine (abstraktna in konkretna javna korist, nujnost, sorazmernost), ne pa ali in kako in kdaj se bo razlastitveni namen lahko uresničeval (to je gradil objekt, za gradnjo katerega je predlagana razlastitev). Vendar pa je stranka z interesom v konkretnem primeru celo izkazala, da bo v last pridobila tudi navedeno nepremičnino, na katero se je sklicevala tožeča stranka, kar se je kasneje tudi zares zgodilo.

Prvo revizijsko vprašanje

17.ZUreP-2, ki je veljal ob izdaji izpodbijane odločbe, je urejal vsebino ponudbe za odkup nepremičnine v 197. členu, ki je določal:

(1)Ponudbo za odkup pripravi razlastitveni upravičenec ali investitor izvedbe načrtovane prostorske ureditve na podlagi ocenjene vrednosti nepremičnine ter ocenjenih nadomestil za škodo in drugih stroškov v skladu z določbami tega zakona, ki urejajo odškodnino za razlastitev.

(2)Za namen priprave ponudbe za odkup nepremičnine ima razlastitveni upravičenec ali investitor izvedbe načrtovane prostorske ureditve pravico pridobiti podatke iz uradnih evidenc.

(3)Kadar je za ocenjevanje vrednosti nepremičnine treba pridobiti podatke, ki se ne vodijo v uradnih evidencah, imata cenilec iz drugega odstavka 47. člena tega zakona, razlastitveni upravičenec in investitor izvedbe načrtovane prostorske ureditve za ta namen pravico pridobiti podatke neposredno od lastnika nepremičnine ali od imetnika stvarnih ter obligacijskih pravic na njej.

18.Iz navedene določbe jasno izhaja, da je zakonodajalec predpisal tako podlago za oblikovanje navedene ponudbe kot tudi dovoljenja za dostop do podatkov, ki so bili za to potrebni. Poudarek, ki ga je temu dal zakonodajalec, kaže na to, da ima revidentka prav v tem, ko uveljavlja, da je iz zakona izhajal pomemben poudarek dogovoru med razlastitvenim upravičencem in zavezancem, ki je moral potekati na vsebinsko jasnih temeljih in okvirjih (ocenjena vrednost nepremičnine, nadomestil za škodo itd.). Zato v takih primerih ni šlo za v celoti prosto (dispozitivno) oblikovanje pogodbene volje razlastitvenega upravičenca na način, tako da bi mu bilo prepuščeno, kakšna je lahko vsebina ponudbe razlastitvenemu zavezancu in na kakšni podlagi se ta lahko določi. Iz zakona je torej izhajalo (najmanj) to, da je je bila ponudba pripravljena na podlagi ustrezne ocene vrednosti v skladu z določbami tega zakona, ki urejajo odškodnino za razlastitev (206. člen in nasl. ZUreP-2) in da je cenitev opravila za to upravičena kvalificirana oseba (47. člen ZUreP-2).

19.Prav tako je iz navedene določbe tudi razvidno, da podaja nezakonite ponudbe, torej take, ki je bila oblikovana v nasprotju z navedenimi zakonskimi zahtevami, ni mogla upravičiti naknadnega razlastitvenega postopka. Revidentka ima zato prav, ko trdi, da je moralo biti razlastitvenemu zavezancu omogočeno, da se vključi v resna pogajanja, še preden se je začel razlastitveni postopek - to pa je bilo mogoče le, če je lahko tudi sam preveril, ali je ponudba pripravljena skladno z zahtevami ZUreP-2 in na tej podlagi sprejel (informirano) odločitev o tem, ali se bo svojemu lastništvu nepremičnine odrekel ali ne - torej ali bo ponudbo sprejel ali jo zavrnil. S tem so se lahko skladno z zakonom zavarovali pravno varovani interesi razlastitvenega zavezanca že tedaj in ne šele v morebitnem naknadnem postopku razlastitve oziroma določitve ustrezne odškodnine.

20.Zakonito sestavljeno ponudbo je moral razlastitveni upravičenec torej posredovati razlastitvenemu zavezancu v taki obliki in s takimi sestavinami, da se je ta lahko prepričal, da je skladna z zakonom. Res je sicer, da ZUreP-2 ni izrecno določal, da bi moralo biti navedeni ponudbi priloženo cenitveno poročilo, ki je bilo skladno z zakonom podlaga za njeno izdelavo, vendar pa ni jasno, kako bi v odsotnosti tega poročila razlastitveni zavezanec sploh preveril navedene vidike pravilnosti ponudbe. Zato Vrhovno sodišče tudi pritrjuje Upravnemu sodišču, da razlastitveni upravičenec ni mogel nadomestiti pomanjkljivosti ponudbe s tem, da v fazi vložitve zahteve za razlastitev predloži ponudbo s cenitvijo, ki pa je razlastitveni zavezanec ni prejel (10. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

21.Na navedeno je morala paziti tožena stranka ob uvedbi razlastitvenega postopka po uradni dolžnosti, saj je drugi odstavek 199. člena ZUreP-2 izrecno določal, da je bilo zahtevi za razlastitev potrebno priložiti tudi ponudbo iz 197. člena tega zakona, torej zakonito sestavljeno ponudbo, ki je vsebovala vse sestavine, ki jih je določal zakon. S tem je bila torej določena formalna sestavina vloge, brez katere zahteve za razlastitev ni bilo mogoče obravnavati (66. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Prav tako pa je morala tožena stranka ugotoviti tudi, da je bila razlastitvenemu zavezancu z zakonom skladna ponudba posredovana pravočasno (glej tudi prvi odstavek 199. člena ZUreP-2).

22.Po drugi strani pa tudi stranka z interesom utemeljeno opozarja, da je imel navedeni formalni preizkus svoje meje. Tako pristojni upravni organ ni bil dolžan glede zakonitosti vsebine ponudbe presojati več od tega, kar je zahteval ZUreP-2 v 197. členu in je moralo biti izpolnjeno že v razmerju do razlastitvenega zavezanca (glej zgoraj). Konkretneje to na primer pomeni, da je bil upravni organ sicer dolžan ugotoviti, da je priložena ponudba pripravljena na podlagi cenitve, ki jo je pripravil kvalificirani cenilec, ne pa tudi, da je bila cenitev opravljena pravilno (ali je prišlo do pomot, napačne uporabe metodologije itd.).

23.Odgovor na prvo revizijsko vprašanje je torej, da je bil upravni organ v postopku razlastitve dolžan na prvi stopnji pri odločanju o uvedbi razlastitvenega postopka (200. člen ZUP) po uradni dolžnosti preveriti, ali je ponudba, vročena razlastitvenemu zavezancu in priložena zahtevi za uvedbo razlastitvenega postopka, ustrezala zahtevam iz 197. člena ZUreP-2, v okvirih, ki izhajajo iz te sodbe.

24.Ob tem pa Vrhovno sodišče poudarja, da gre pri tej presoji za ugotavljanje izpolnjenosti procesne predpostavke (popolnosti vloge, potek roka za sklenitev pogodbe o prodaji nepremičnine itd.) na prvi stopnji upravnega odločanja in da zato ne gre za vprašanja, ki bi jih z vseh vidikov presojal tudi drugostopenjski organ po uradni dolžnosti pri odločanju o pritožbi (glej 247. člen ZUP), torej tudi tedaj, če tega stranka ne bi izpodbijala v svojih pritožbenih navedbah. Če je na primer pri vprašanju pravilnosti in zakonitosti ponudbe iz 197. člena ZUreP-2 šlo za vprašanje, ali je prvostopenjski organ pravilno ugotovil dejstva v zvezi z njo, je navedeno presojal pritožbeni organ samo tedaj, če je to pritožnik uveljavljal v svoji pritožbi.

Drugo revizijsko vprašanje

25.Iz ZUP in ustaljene sodne prakse jasno izhaja, da je za odločanje v upravnem postopku upoštevno pravno in dejansko stanje, ki velja oziroma obstaja v času izdaje odločbe na prvi stopnji. Enako velja tudi za izdajo odločbe o razlastitvi, saj ZUreP-2 glede tega kot specialni predpis ni določal drugače. O tem velja tudi strinjanje med strankami tega upravnega spora.

26.Dejstva, ki bi nastala po izdaji odločbe prve stopnje o razlastitvi, za presojo njene (ne)zakonitosti torej niso upoštevna. To velja tudi za presojo, ali so bili pravilno ugotovljeni pogoji za to, da se je poseglo v ustavno varovano lastninsko pravico razlastitvenega zavezanca. Če je bil pogoj za razlastitev tudi ugotovljen obstoj javne koristi, ki je temeljila na lastništvu drugih zemljišč s strani razlastitvenega upravičenca, sta morala biti tako lastništvo kot tudi javna korist dokazana že ob izdaji odločbe o razlastitvi. Naknadno pridobivanje takih zemljišč po koncu razlastitvenega postopka na prvi stopnji odločanja morebitne nezakonitosti izdane odločbe ne more sanirati.

27.Stranka z interesom navaja, da v primeru, da se navedeno lastništvo pridobi po izdaji odločbe, tudi v primeru uspeha s pravnimi sredstvi ne more priti do drugačnega rezultata, kot je bil v prejšnjem postopku o razlastitvi. Vendar pa naknadno izpolnjevanje pogojev za zakonito razlastitev ne spremeni dejstva, da je bila prej izdana odločba o razlastitvi nezakonita in da jo je treba v primeru upravnega spora (pa tudi v postopku s pravnimi sredstvi) odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek. Uspeh v upravnem sporu z odpravo odločbe o razlastitvi (z učinkom ex tunc) tudi pomeni, da je v primeru, če je lastništvo s strani razlastitvenega zavezanca že prešlo na razlastitvenega upravičenca (npr. v času odločanja revizijskega sodišča), le-ta z razlaščeno nepremičnino ves čas razpolagal nezakonito. Ob tem pa lahko glede na jasnost zakonske ureditve in ustaljenost sodne prakse o teh vprašanjih Vrhovno sodišče izrazi tudi prepričanje, da tako odločanje oziroma ravnanje nosilcev oblasti ni moglo nastati v dobri veri, kar lahko zaradi očitne protipravnosti vodi tudi do nadaljnjih oblik njihove odgovornosti.

Uporaba v obravnavani zadevi

28.Temelj za razlastitev revidentke v obravnavani zadevi je bil javni interes povezan z gradnjo oziroma širitvijo ceste (Ulice ...). Ta nesporno poteka tudi po nepremičnini (ID znak ...), ki je bila v času izdaje prvostopenjske odločbe v lasti A., d. d., prav tako pa tudi (deloma) po nepremičninah, ki so v lasti revidentke in so bile predmet razlastitvenega postopka v obravnavani zadevi. To dejstvo je povezano tako z vprašanjem abstraktne kot konkretne javne koristi za razlastitev (192. člen ZUreP-2), kar je presojalo tudi Upravno sodišče in tožbo zavrnilo.

29.Vrhovno sodišče lahko svojo presojo opre na očitno dejstvo, da ob izdaji izpodbijane odločbe o razlastitvi kategorizirana javna cesta ni potekala po nepremičninah, ki bi bile v lasti stranke z interesom, temveč v zasebni lasti revidentke oziroma tretje osebe.

30.Ob tem je pomembno, da je v izpodbijani sodbi spor glede obstoja konkretne javne koristi za razlastitev revidentke Upravno sodišče razrešilo s stališčem, da je razlastitev nujno potrebna, saj je po nepremičninah, ki so predmet razlastitve, že tedaj potekal cestni promet; poleg tega je nujno potrebna tudi zaradi širitve javne ceste na dele parcel, kjer še ne poteka, zaradi omogočanja srečevanja naproti vozečih vozil. Na temelju dejstva, da je po delu predmetnih nepremičnin že tedaj potekal promet in da se dejanska raba za tožnika v tem okviru ne bo spremenila, je Upravno sodišče presodilo tudi sorazmernost med javno koristjo in težo posega v zasebno lastnino (17. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

31.Navedeno pomeni, da je obstoj konkretne javne koristi Upravno sodišče presojalo na podlagi dejstva, da je na določenih nepremičninah potekal promet po javni cesti, čeprav te nepremičnine niso v lasti razlastitvene zavezanke, ki je tak promet dopustila s svojimi predpisi (Odlok o kategorizaciji), temveč tretjih oseb in revidentke. To pomeni, da je Upravno sodišče (tako kot prej tožena stranka), utemeljilo obstoj javne koristi na izvršenem dejstvu (poteka prometa), čeprav to dejstvo temelji na pravni podlagi, ki je protiustavna. Kot izhaja iz dolgoletne in ustaljene ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča je namreč (vsak) občinski odlok, ki predvideva kategorizacijo javne ceste po zemljiščih, za katerega občina ni pridobila zemljišča s sklenitvijo pravnega posla niti izvedla postopka razlastitve, protiustaven in v takem delu v neskladju z 69. in 33. členom Ustave. Zato je protiustaven tudi Odlok o kategorizaciji občinskih cest, ki ga je sprejela stranka z interesom, v delu, v katerem je kategoriziral cesto v delu spornih parcel, ki niso bile v njeni lasti. Kot takega ga tudi sodišče v upravnem sporu ni smelo uporabiti (exceptio illegalis). Posledično tudi prometa, ki je potekal na podlagi neustavnega odloka, sodišče ni smelo šteti za dejstvo, ki bi lahko utemeljevalo konkretni javni interes v postopku razlastitve, saj se na na način legitimira protiustavno uporabo nepremičnin za utemeljitev poseganja v ustavno varovano lastninsko pravico revidentke. Taka materialnopravna subsumpcija je torej v svojem bistvu protiustavna in kot taka nedovoljena, saj pomeni postavljanje lastnikov tovrstnih nepremičnin pred neustavno izvršeno dejstvo.

32.Navedeno pa ne pomeni, da razlastitev navedenih nepremičnin ni možna na podlagi drugih dejanskih okoliščin, ki bi utemeljevale konkretno javno korist, ki bi jih razlastitvena upravičenka (stranka z interesom) lahko ustrezno utemeljila.

33.Ob tem Vrhovno sodišče poudarja, da toženi stranki ustaljena praksa Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča glede protiustavnosti določb odlokov o kategorizaciji občinskih cest, kolikor potekajo po nepremičninah v zasebni lasti, ni mogla ostati nepoznana, prav tako pa tudi ne stranki z interesom. Res je sicer, kot navaja tožena stranka v odločbi o pritožbi v tej zadevi, da so upravni organi vezani na podzakonske predpise in nimajo pooblastila odkloniti njihove uporabe tako kot sodišča. Vendar pa to ne pomeni, da niso dolžni v primeru ugotovljene protiustavnosti ukrepati na drugačen način, npr. tako, da na navedeno neustavnost opozorijo Vlado, ki je upravičena sprožiti postopek pred Ustavnim sodiščem. Na Ustavo so vezani tudi državni organi in organi lokalnih skupnosti, ki morajo v okviru svojih pooblastil skrbeti za njeno spoštovanje.

34.Glede na navedeno je Upravno sodišče napačno uporabilo materialno pravo, ki se nanaša na presojo pogojev za razlastitev (192. člen ZUreP-2), enaka nezakonitost pa izhaja tudi iz izpodbijane odločbe o razlastitvi tožene stranke (v povezavi z odločbo o pritožbi). Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo. Izpodbijano sodbo je spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo o razlastitvi ter zadevo vrnilo v odločanje organu tožene stranke, ki je akt izdal, v ponoven postopek (94. člen ZUS-1 v povezavi s 64. členom ZUS-1).

35.V ponovljenem postopku bo moral upravni organ ponovno presoditi izpolnjenost pogojev za razlastitev in pri tem ponovno uporabiti ZUreP-2, saj po odločitvi Vrhovnega sodišča začeti razlastitveni postopek v obravnavani zadevi ni (več) pravnomočno končan. Pri uporabi ZUreP-2 tožena stranka na podlagi te sodbe ne sme več uporabiti Odloka o kategorizaciji občinski cest v delu, ki se nanaša na sporne nepremičnine, da bi na njegovi podlagi ali na podlagi dejstev prometa, ki se odvija na tako kategorizirani cesti prek navedenih nepremičnin, utemeljevala obstoj konkretne javne koristi za razlastitev. Na podlagi sodbe sodišča v upravnem sporu tudi upravni organ ni več niti dolžan niti upravičen uporabiti protiustavnih ali nezakonitih podzakonskih predpisov, saj je glede učinka exceptio illegalis vezan na stališče sodišča in način izvršitve sodbe (64. člen ZUS-1). Zato bo ob pravilni uporabi materialnega prava in pravil postopka po ZUreP-2 in ZUP moral dopolniti svojo ugotovitev dejanskega stanja in ponovno odločiti o tej zadevi.

36.Ob tem je upravni organ vezan tudi na stališče Vrhovnega sodišča glede presoje pravilnosti ponudbe in postopka v zvezi s tem po uradni dolžnosti (199. člen v povezavi s 197. členom ZUreP-2, kot izhaja iz obrazložitve te sodbe). Glede na to, da bo o zadevi ponovno odločal prvostopenjski organ tožene stranke, je vprašanje izčrpanja ugovorov glede pravilnosti postopka ponudbe pri presoji Upravnega sodišča nebistveno in tudi ne omejuje tožene stranke pri ponovnem odločanju o zadevi, bodisi po uradni dolžnosti bodisi na podlagi morebitnih novih ugovorov revidentke.

K II. točki izreka

37.Revidentka je z revizijo in tožbo uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Revidentka je zahtevala povrnitev stroškov postopka pred Upravnim sodiščem in stroške revizijskega postopka.

38.Povračilo stroškov v upravnem sporu je posebej urejeno v tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, ki v primeru, če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, določa povračilo v pavšalnem znesku, kot je določen v Pravilniku o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, revidentko pa je zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zato ji za ta postopek po četrtem odstavku 3. člena navedenega pravilnika pripada povračilo stroškov v pavšalnem znesku 385,00 EUR, povečano za 22 % DDV, skupaj torej 469,70 EUR.

39.Stroške revizijskega postopka je Vrhovno sodišče odmerilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in 12. členom Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek) in upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 34 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, je nagrada za predlog za dopustitev revizije odmerjena po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Vrhovno sodišče je zato revidentki za predlog za dopustitev revizije ob uporabi 4. točke tarifne številke 22 v povezavi s 1. točko tarifne številke 34 OT priznalo 625 točk, za revizijo pa 437,5 točk (5. točka tarifne številke 34 v povezavi s 5. točko tarifne številke 22 OT, po kateri se 50 % nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo).

40.Za revizijski postopek se tako priznajo stroški v višini 637,5 EUR (1.062,5 točk) in 2 % zahtevanih materialnih stroškov v znesku 12,75 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV (EUR), skupaj torej 793,31 EUR. Celotni stroški upravnega spora na obeh stopnjah znašajo 1.263,01 EUR.

41.Odmerjene stroške v skupni višini 1.263,01 EUR je tožena stranka dolžna revidentki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika).

42.Sodišče bo sodne takse povrnilo po uradni dolžnosti (prvi odstavek 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi s točko c opombe 6.1. njegove taksne tarife).

K III. točki izreka

43.Vrhovno sodišče je zavrnilo zahtevo stranke z interesom Mestne občine Ljubljana za povrnitev stroškov postopka, ker nastopa na strani tožene stranke, torej na strani, ki v sporu ni uspela. To po prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 hkrati pomeni, da ji povračilo stroškov ne pripada.

Glasovanje

44.Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------

Op. št. (1)Sedaj to ureja jo določbe Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) in sicer 207. člen, 327. člen in drugi.

Op. št. (2)Obveznost razlastitvene upravičenke, da predhodno izdela cenitveno poročilo, je tudi povsem skladna z običajno poslovno prakso nakupa oziroma prodaje nepremičnin in tudi zato zanjo ne more pomeniti pretiranega in nerazumnega bremena, glej npr. 35. člen Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti.

Op. št. (3)Enako to ureja drugi odstavek 209. člena ZUreP-3.

Op. št. (4)Glej T. Sever, komentar k 66. členu Zakona o splošnem upravnem postopku, v E. Kerševan, P. Kovač: Upravni postopek s komentarjem, E-Paket ZUP, Tax Fin Lex, Ljubljana, 2024.

Op. št. (5)Ta je določal: "Če razlastitveni upravičenec ali investitor izvedbe načrtovane prostorske ureditve v 30 dneh po vročitvi ponudbe za odkup z lastnikom nepremičnine ni uspel skleniti pogodbe o prodaji nepremičnine, sme razlastitveni upravičenec vložiti zahtevo za razlastitev, s čimer se začne razlastitveni postopek."

Op. št. (6)Ta je v drugem odstavku določal: "Razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino."

Op. št. (7)Tovrstna razlastitev pomeni tudi poseg v lastninsko pravico, ki jo varuje Protokol št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin; o tem tudi npr. sodba Evropskega sodišča za varstvo človekovih pravic v zadevi Drozdyk in Mikula proti Ukrajini z dne 24. 10. 2024 (št. 27849/15 in 33358/15).

Op. št. (8)O tem tudi najnovejša odločba Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-10/22 z dne 16. 10. 2024.

Op. št. (9)Tako je Ustavno sodišče npr. že v odločbi U-I-387/02 z dne 20. 5. 2004 izrecno pojasnilo, da kategorizacija javnih cest na zemljiščih v zasebni lasti sama po sebi ne more biti podlaga za prenos lastninske pravice na teh zemljiščih, kar bi mutatis mutandis nastalo tudi na podlagi navedenega stališča Upravnega sodišča in tožene stranke.

Op. št. (10)O javnem interesu za razlastitev v povezavi s kategorizirano lokalno cesto v zasebni lasti glej tudi sodno prakso Vrhovnega sodišča (sicer na podlagi 19. člena ZJC-B, vendar uporabljiva tudi v tovrstnih razlastitvah na podlagi ZUreP-2), npr. sklep X Ips 11/2022 z dne 13. 7. 2022.

Op. št. (11)Glej tudi sklep Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-39/10 z dne 11. 3. 2010, 4. točka obrazložitve.

Op. št. (12)Tudi drugi odstavek 330. člena ZUreP-3 določa, da se razlastitveni postopki, ki do začetka uporabe tega zakona niso pravnomočno končani, končajo po dosedanjih predpisih.