Jedro

Pri odločanju o začasnih odredbah 32. člena ZUS-1 ni mogoče uporabljati v povezavi s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 na način, kot je to v obravnavani zadevi storilo sodišče prve stopnje, da sodišče v celoti prevzame oziroma nadomesti trditveno in dokazno breme stranke.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 562/2014-11 z dne 14. 10. 2014 se razveljavi in se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe, vložene skupaj s tožbo zoper odločbo Policijske postaje Ljubljana – Vič, št. 2253-90/2014/1 (3E695-126) z dne 6. 9. 2014, tako, da je sklenilo, da se izvršitev navedene odločbe začasno odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Z navedeno odločbo je organ prve stopnje tožniku na podlagi prvega odstavka 64. člena v zvezi s četrtim odstavkom 65. člena in prvim odstavkom 66. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2 UPB1) odredil odstranitev iz države in prepoved vstopa v Republiko Slovenijo za čas enega leta. Tožena stranka je tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnila z odločbo, št. 2253-25/2014/2 (155-07) z dne 18. 9. 2014. 2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da izpodbijana odločba odreja tožnikovo odstranitev iz države brez posebnega roka za prostovoljno odstranitev. Če bi bila taka odločba izvršena še pred njeno pravnomočnostjo, bi to imelo za tožnika tako pravno posledico, da vzpostavitev prejšnjega pravnega razmerja ne bi bila več mogoča, četudi bi v tem upravnem sporu uspel. Če bi bila izpodbijana odločba izvršena še pred pravnomočnostjo, se v času do pravnomočnosti tožnik ne bi več nahajal na območju Republike Slovenije, zato vzpostavitev prejšnjega stanja ne bi bila več mogoča. Sodno varstvo v upravnem sporu na ta način ne bi moglo biti učinkovito, s tem pa bi bila kršena pravica do sodnega varstva. Poleg tega po oceni sodišča izvršitev izpodbijanega akta tudi ne nasprotuje javni koristi. Poudarja, da je zahtevi ugodilo iz navedenih razlogov, ne pa iz razlogov, ki jih navaja tožnik, saj ti niso podani.

3. Tožena stranka v pritožbi zoper izpodbijani sklep navaja, da je sodišče prve stopnje ugodilo tožnikovemu predlogu, ne da bi tožnik navajal dejstva in okoliščine, tako, da je sodišče prve stopnje samo nadomestilo trditveno podlago in samo (ne da bi tožnik zatrjeval, da bi mu z realizacijo odločbe o vrnitvi pred pravnomočnostjo nastala težko popravljiva škoda, ker sodno varstvo ne bi bilo učinkovito) ugodilo tožnikovemu predlogu in to, potem ko je ugotovilo, da dejstva in okoliščine, ki jih je kot argument za izdajo začasne odredbe navajal tožnik, v celoti niso utemeljene. Sodišče prve stopnje je prezrlo, da gre za predlog za izdajo začasne odredbe, kjer se določbe razlagajo ozko. Svojo odločitev je vezalo na smiselno uporabno 40. člena ZUS-1, s tem pa je neutemeljeno širilo zakonsko podlago za izdajo začasne odredbe. ZTuj-2 ne vsebuje določbe, ki bi vezala odstranitev tujca iz države na čas pravnomočnosti odločitve, pač pa je izvršljivost odločbe vezana na dokončnost odločbe (224. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Sodišče prve stopnje je v obravnavanem primeru poseglo v tako določbo in zadržalo izvajanje odločbe, čeprav ZUP podlage za navedeno ne daje. Tujec bi na odločitev sodišča v primeru, da bi bil med tem odstranjen, lahko počakal tudi v izvorni državi, gospodarska dejavnost, za katero je zatrjeval, da bi bila onemogočena in uničena, pa bi lahko nemoteno tekla dalje, zato tožena stranka ne vidi, na kakšen način bi s tem tožniku nastala težko popravljiva škoda, ki je zakonski pogoj za izdajo začasne odredbe. Obrazložitev, ki se nanaša na prizadetost javne koristi, pa ni obrazložena. Predlaga, da se njeni pritožbi ugodi in se predlog za izdajo začasne odredbe kot neutemeljen zavrne.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo navaja, da se sedaj nahaja v povsem nerazumljivi situaciji, saj je bila izdana začasna odredba, ki zadrži izvršitev odstranitve iz države in prepoved ponovnega vstopa v Republiko Slovenijo, kar pomeni, da bi se tožnik lahko sam vrnil v matično državo in si tako uredil vsa potrebna dovoljenja (delovno vizo) za zakonito bivanje v Republiki Sloveniji, vendar tega ne more storiti, ker Center za tujce zadržuje njegov potni list, poleg tega pa bi kršil odločbo o dovoljenju za bivanje izven Centra za tujce v Postojni. Predlaga, da se sodišče opredeli tudi do vprašanja, ali lahko navedeni center zadržuje potno listino in da ugodi njegovemu tožbenemu zahtevku.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta pritožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Odločanje o začasni odredbi zahteva zaradi narave postopka in vezanosti sodišča na kratek rok, določen v petem in šestem odstavku 32. člena ZUS-1, restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda za njo težko popravljiva. Če predlaga ureditveno začasno odredbo, pa mora poleg navedenega še konkretno predlagati, na kakšen način in kako naj se začasno uredi stanje. V postopku odločanja o začasni odredbi sodišče ne izvaja dokazov na glavni obravnavi, temveč svojo odločitev opre na predložene dokaze, v pritožbi pa ni dopustno dopolnjevati navedb o težko popravljivi škodi in z njimi utemeljevati obstoja zahtevanega zakonskega pogoja.

8. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zato nosi v celoti trditveno in dokazno breme, da tako s svojimi navedbami kot s predloženimi dokazi v primeru t. i. odložitvene začasne odredbe prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije. Pri tem mora izkazati verjetni nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji z izvršitvijo izpodbijanega akta nastala. Šele ko sta ti dve predpostavki podani, pa je dolžnost sodišča, da mora pri odločanju upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

9. To pa pomeni, da na sodišče ni mogoče prenesti dokaznega bremena, niti ne more sodišče, ki odloča o začasni odredbi, samo nase prevzeti bremena, kot je to v obravnavani zadevi storilo sodišče prve stopnje. To pa je kljub ugotovitvi, da tožnikovi razlogi za izdajo začasne odredbe niso podani (gospodarska škoda, ki bi nastala tožnikovemu podjetju, ker ga tožnik ne bi mogel upravljati), zahtevano začasno odredbo izdalo in je samo, ne da bi to tožnik v začasni odredbi ali v tožbi kakorkoli zatrjeval, ugotovilo, da če bi bila izpodbijana odločba izvršena še pred njeno pravnomočnostjo, bi to imelo za tožnika tako pravno posledico, da vzpostavitev prejšnjega pravnega razmerja, četudi bi v tem upravnem sporu uspel, ne bi bila več mogoča, s tem pa bi bila kršena tožnikova pravica do učinkovitega sodnega varstva.

10. Sodišče prve stopnje je to svojo odločitev oprlo na smiselno razlago prvega odstavka 40. člena ZUS-1, po kateri sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Vrhovno sodišče pripominja, da je pri odločanju o začasnih odredbah, odvisno od posameznega primera, sicer mogoče, da sodišče samo ugotavlja morebitna dejstva in okoliščine, ki izhajajo iz samih strankinih (tudi tožbenih) navedb v zahtevi za izdajo začasne odredbe, ali pa ta očitno izhajajo iz narave stvari v posamezni obravnavani zadevi, še zlasti, če se te nanašajo na vprašanja varstva strankinih ustavnih pravic. Vendar pa glede na ustaljeno upravnosodno prakso v zvezi z odločanjem o začasnih odredbah 32. člena ZUS-1 ni mogoče uporabljati v povezavi s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 na način, kot je to v obravnavani zadevi storilo sodišče prve stopnje, da sodišče v celoti prevzame oziroma nadomesti trditveno in dokazno breme stranke.

11. Poleg tega pa sodišče prve stopnje tudi z ničemer ni utemeljilo, zakaj naj bi za tožnika navedene posledice nastopile, zato je utemeljen pritožbeni ugovor, da bi tožnik lahko na pravnomočno odločitev v tem upravnem sporu počakal v izvorni državi. Iz tožnikovega odgovora na pritožbo pa celo izhaja, da vsaj začasno želi odpotovati v izvorno državo, kjer bi prevzel potrebne dokumente za legalizacijo svojega prebivanja v Republiki Sloveniji. V primeru izvršitve odstranitve iz Slovenije bi mu bil tudi vrnjen potni list, s katerim bi se v primeru zanj ugodne rešitve tega upravnega spora iz izvorne države lahko vrnil v Republiko Slovenijo.

12. Ker je že sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ugotovilo, da za zahtevano izdajo začasne odredbe niso podani razlogi, ki jih je zatrjeval tožnik (propad njegovega podjetja), s to presojo pa se Vrhovno sodišče v celoti strinja, tožnik pa te ugotovitve sodišča prve stopnje ter v tej zvezi podanih navedb tožene stranke v pritožbi v odgovoru na pritožbo niti ne izpodbija, niso podani pogoji za izdajo začasne odredbe, to je verjetnost nastanka za tožnika težko popravljive škode.

13. Na podlagi navedenega je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je sodišče prve stopnje bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu (prvi odstavek 40. člena in drugi odstavek 32. člena ZUS-1), zato je pritožbi tožene stranke na podlagi 77. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijani sklep razveljavilo ter na podlagi 32. člena ZUS-1 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.