Jedro

Za področje prava javnih naročil je značilno, da je primere, ko je zaradi kršitve pravil o javnih naročilih pogodba nična, v specialnem zakonu predvidel že zakonodajalec. Tako je v spornem obdobju veljavni ZJN-1 v 130. členu taksativno našteval ničnostne razloge. Med njimi pa ni bilo razloga izvedbe postopka s pogajanji brez predhodne objave, na katerega se sklicuje tožena stranka. Izven zakonsko predvidenih razlogov za uveljavljanje ničnostne sankcije pa velja načelo, da se pogodba, če je le mogoče, ohrani v veljavi.

Izrek

Revizija se zavrne.

Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

Dosedanji potek postopka

1. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku po temelju (1. točka izreka), hkrati pa je zavrnilo nasprotni tožbeni zahtevek za plačilo 1,094.037,85 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 10. 12. 2005 dalje (2. točka izreka). Odločitev o višini tožbenega zahtevka (tožeče stranke) ter o pravdnih stroških je pridržalo za končno odločbo (3. točka izreka).

2. S odišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožene stranke ter potrdilo vmesno sodbo in sodbo sodišča prve stopnje.

3. Zoper sodbo sodišča druge stopnje vlaga revizijo tožena stranka. Uveljavlja revizijska razloga bistvenih kršitev določb pravdnega postopka (po prvem odstavku 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) ter 7., 14. in 15. točki drugega odstavka 339. člena ZPP) in zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga spremembo izpodbijane sodbe tako, da pritožbi v celoti ugodi ter vmesno sodbo in sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne in nasprotnemu tožbenemu zahtevku ugodi; oziroma podrejeno, da razveljavi sodbi sodišč nižjih stopenj in zadevo vrne zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje, s tem, da tožeči stranki naloži plačilo revizijskih stroškov tožene stranke z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne po izteku paricijskega roka dalje. Pri tem priglaša stroške revizije.

4. Revizija je bila vročena tožeči stranki, ki v odgovoru na revizijo Vrhovnemu sodišču predlaga, da revizijo zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov revizijskega odgovora z morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Relevantno dejansko stanje

5. Sodišči druge in prve stopnje sta svojo odločitev oprli na naslednja pravno odločilna dejstva: - Agencija Republike Slovenije za regionalni razvoj (v nadaljevanju Agencija), prednica Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko, je 17. 12. 2004 v Ur. l. RS, št. 135/2004, objavila „Drugi javni razpis za prenovo, modernizacijo ter izgradnjo javne in komunalne infrastrukture v okviru poslovnih con iz ukrepa 1.4. Enotnega programskega dokumenta Slovenije 2004-2006“ (priloga B3);(1) - Agencija je tožnici, kot prijaviteljici na zgoraj navedeni razpis, 26. 4. 2005 izdala sklep o odobritvi sofinanciranja investicije „Izgradnja 1. faze poslovne cone Komenda“ v skupni višini 362,927.566,50 SIT (priloga A1); - tožnica je toženko z dopisom z dne 30. 8. 2005 seznanila s celotnim potekom postopka izbire izvajalca (priloga A5); - zahtevka za revizijo zaradi varstva javnega interesa po drugem odstavku 9. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (v nadaljevanju ZRPJN) v zakonsko določenem roku nihče od upravičencev ni vložil; - Agencija in tožnica sta 5. 10. 2005 sklenili Pogodbo o sofinanciranju projekta „Izgradnja 1. faze poslovne cone Komenda“, št. ARR-05-138-4 (v nadaljevanju Pogodbo), s katero se je Agencija zavezala, da bo Ministrstvo za gospodarstvo(2) v 60 dneh po prejetju vsakega zahtevka nakazalo pogodbeni znesek na tožničin račun (priloga A2);(3) - tožnici je bil 9. 12. 2005 izplačan pogodbeni znesek v višini 262,175.231,26 SIT, ne pa tudi preostanek oziroma razlika do višine 42,05% celotne vrednosti projekta; - toženka je na podlagi ugotovitve, da naj bi bila oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave nezakonita, na tožnico 12. 7. 2006 naslovila dopis z zahtevo za vračilo sredstev, izplačanih po pogodbi (priloga B4); - na podlagi sklepa o znesku sofinanciranja, št. 4012-250/2006-9 z dne 20. 9. 2006 (priloga A16), je bila med strankama sklenjena Pogodba, št. 61536-06B 300303, s katero se je Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko zavezala financirati Projekt izgradnje 1. faze Poslovne cone Komenda v višini 4,085.725,00 SIT (nesporno dejstvo); - i nšpektor za finance Urada za nadzor proračuna (ob rednem letnem pregledu 3. 11. 2006) in Računsko sodišče (v revizijskem poročilu z dne 8. 6. 2007; priloga B18) sta po sklenitvi pogodb ugotovila, da je tožnica izvedla nezakonit postopek izbire izvajalcev, saj jih je izbrala s pogajanji brez predhodne objave.

Presoja utemeljenosti revizije

6. Tožeča stranka je s tožbo zahtevala plačilo odobrenih zneskov sofinanciranja po Pogodbi o sofinanciranju projekta ARR-05-138-4 z dne 5. 10. 2005 ter Pogodbi 61536-06B 300303, tožena stranka pa je z nasprotno tožbo uveljavljala vračilo že izplačanih sredstev. Tožena stranka je svoj ugovor in nasprotni tožbeni zahtevek temeljila na tem, da je na podlagi nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila, ugotovljenih po sklenitvi obeh pogodb, upravičena do prenehanja izplačevanja preostanka pogodbenega zneska in do vračila že izplačanih sredstev sofinanciranja.

7. Upravičenje tožene stranke do enostranske prekinitve pogodbenega razmerja ter vrnitvenega zahtevka iz krivdnih razlogov na strani tožeče stranke je bilo urejeno v 8. členu Pogodbe. Takšno pravno posledico sta pogodbeni stranki predvideli za naslednje primere: ko bi se ugotovilo, „da se dodeljena sredstva uporabljajo nenamensko ali so dodeljena sredstva odtujena ali prejemnik ne izpolnjuje določil te pogodbe.“ Kot pravilno ugotavljata že sodišči nižjih stopenj, primer naknadno (po sklenitvi Pogodbe) ugotovljene nezakonitosti v postopku izbire izvajalca (na katerega se sklicuje revidentka) v 8. členu Pogodbe ni bil naveden, niti ga ni mogoče uvrstiti v okvir katerega od pogodbeno predvidenih primerov, ki so toženi stranki dajali upravičenje, da prekine izplačevanje sredstev in odstopi od pogodbe. Upoštevaje razloženo, tožena stranka s sklicevanjem na pogodbeni temelj ne more uspešno utemeljiti ugovora neizpolnitve niti vrnitvenega zahtevka iz nasprotne tožbe; revizijske navedbe, s katerimi vztraja pri drugačnem stališču, so neutemeljene.

8. Revidentka graja stališče sodišč nižjih stopenj, da naj bi bilo odkrivanje nepravilnosti v postopkih oddaje javnega naročanja omejeno le na obdobje do pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila. Kot že v postopku pred tem, se tudi v reviziji sklicuje, da naj bi imeli njeni organi na podlagi pravnih virov Evropske unije(4) in domače zakonodaje dolžnosti in pooblastila za preverjanje porabe sredstev iz evropskega proračuna, med katere sodi naknadni nadzor, ki ga izvajata Urad za nadzor proračuna in Računsko sodišče. Vendar pa pretežni del revizije, v katerem tožena stranka pojasnjuje, kako in na katerih nivojih deluje mehanizem nadzora porabe javnih sredstev v strukturni politiki države, za odločitev o konkretnem primeru ni relevanten. Nepravilnosti v postopku izbire izvajalca, ki jih je tožena stranka zaznala po organih naknadnega nadzora, namreč ne morejo vplivati na veljavnost sklenjenih pogodb med tožečo in toženo stranko. Da bi za kaj takega v naštetih (domačih in evropskih) pravnih virih obstajala pravna podlaga, revidentka v okviru uveljavljanega razloga zmotne uporabe materialnega prave ne uspe utemeljiti. Riziko morebitnih nepravilnosti (in njihove finančne posledice), ki so se ugotovile po sklenitvi pogodbe, tako v celoti nosi tožena stranka.

9. Tožena stranka v reviziji uveljavlja, da naj bi bila pogodba(5) zaradi zatrjevane nezakonitosti v postopku izbire izvajalca že v času njene sklenitve v nasprotju s kogentnimi predpisi in kot takšna nična; na ničnost pa bi morali sodišči nižjih stopenj paziti po uradni dolžnosti (92. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ). OZ v 86. členu določa, da je nična pogodba, ki nasprotuje ustavi, prisilnim predpisom ali moralnim načelom. Za področje prava javnih naročil je značilno, da je primere, ko je zaradi kršitve pravil o javnih naročilih pogodba nična, v specialnem zakonu predvidel že zakonodajalec. Tako je v spornem obdobju veljavni ZJN-1 (Ur. l. RS, št. 39/2000

, 102/2000 - popr., 30/2001- ZTel-1, 33/2003, 2/2004 - ZPNNVSM) v 130. členu (6. poglavja, naslovljenega „Ničnost pogodb“) taksativno našteval ničnostne razloge. Med njimi pa ni bilo razloga izvedbe postopka s pogajanji brez predhodne objave, na katerega se sklicuje tožena stranka.(6) Izven zakonsko predvidenih razlogov za uveljavljanje ničnostne sankcije pa velja načelo, da se pogodba, če je le mogoče, ohrani v veljavi.

10. Revidentka se sklicuje tudi na napake volje (zmoto), češ da ni bil dosežen skupni namen pogodbenih strank, ki sta ga imela v mislih ob sklepanju Pogodbe (o sofinanciranju). Vendar neuspešno, saj sankcije za morebitne napake volje (to je izpodbojnosti) ni uveljavljala ne v obliki ustreznega (oblikovalnega) pravovarstvenega zahtevka niti v za to določenih prekluzivnih rokih.

11. Nazadnje je neutemeljen tudi revizijski očitek, da naj bi sodišče druge stopnje bistveno kršilo določbe ZPP, ker naj ne bi upoštevalo določbe njegovega 13. člena o predhodnem vprašanju. Predhodno vprašanje v smislu navedene določbe je vprašanje o obstoju pravice ali pravnega razmerja , za kar pa v primeru ugotovitev inšpektorja Urada za nadzor proračuna in Računskega sodišča o nezakonitosti v postopku oddaje javnega naročila ne gre.

12. S tem je revizijsko sodišče odgovorilo na revizijske navedbe odločilnega pomena. Ker so se te izkazale za neutemeljene, je revizijo na podlagi 378. člena ZPP zavrnilo (I. točka izreka).

O

dločitev o stroških revizijskega postopka

13. Ker je bila predmet revizijskega izpodbijanja sodba sodišča druge stopnje, s katero je bila potrjena vmesna sodba sodišča prve stopnje, je Vrhovno sodišče odločitev o stroških revizijskega postopka pridržalo za končno odločbo (II. točka izreka).

Op. št. (1): Šlo je za državno pomoč v zvezi s črpanjem sredstev iz evropskih strukturnih skladov, namenjeno razvoju javne gospodarske infrastrukture na območjih industrijskih, obrtnih ter poslovnih dejavnosti.

Op. št. (2): Javni razpis je bil v pristojnosti Ministrstva za gospodarstvo, v njegovem imenu pa ga je izvedla Agencija (2. tč. javnega razpisa).

Op. št. (3): Postopek oddaje javnega naročila je bil izveden že pred podpisom Pogodbe. Tožnica je toženki več kot mesec dni pred sklenitvijo pogodbe dostavila vse podatke o javnem naročanju, na podlagi česar sta stranki v zadnji alineji 1. člena Pogodbe sporazumno ugotovili, da je tožena stranka izbrala izvajalce v skladu z Zakonom o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN-1). Pogodba je bila vnaprej pripravljena s strani Agencije.

Op. št. (4): Revidentka se sklicuje predvsem na Uredbo Sveta (ES), št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999; Uredbo Komisije (ES), št. 438/2001 z dne 2. marca 2001 in Uredbo o izvajanju postopkov pri porabi sredstev strukturne politike v RS (Ur. l. RS, št. 30/2004, 48/2004 in 39/2005).

Op. št. (5): Pri tem ima revidentka najverjetneje v mislih obe sporni pogodbi.

Op. št. (6): Ta razlog je kot ničnostni razlog predvidel šele najnovejši (procesni) zakon na področju javnih naročil - Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN), ki velja od 3. 7. 2011 in je nadomestil prej veljavni ZRPJN. Z uveljavitvijo tega zakona je Republika Slovenija v svoje notranje pravo prenesla zahteve pravovarstvene Direktive 2007/66/ES glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil, ki se nanašajo na t. i. sankcijo neveljavnosti pogodbe o izvedbi javnega naročila (remedy of ineffectiveness). Kot novo obliko pravnega varstva zoper kršitve v postopkih javnega naročanja ZPVPJN ureja tudi sodno varstvo, v njegovem okviru pa tožbo na ugotovitev ničnosti.