Jedro

V času izdaje izpodbijane odločbe veljavni ZGO-1 je v 4. točki prvega odstavka 209. člena določal, da adaptacija in obnova pomenita investicijska vzdrževalna dela po določbah tega zakona. To pomeni, da je šlo za obnovo, če se ob izpolnjevanju ostalih pogojev z njo ni poseglo v konstrukcijo objekta, zato za ugotovitev, da v zadevi ne gre za novogradnjo, ne more biti odločilno, da se obstoječi objekt od prvotnega ne razlikuje po gabaritih, prostornini in izbiri vidnih materialov.

Določba 197. čl. ZGO-1 se nanaša na objekte, ki so bili zgrajeni pred 31. 12. 1867, pa kasneje niso bili predmet gradbenih posegov, za katere bi moral investitor pridobiti upravno dovoljenje. Glede na predhodne razloge v tej zadevi očitno ne gre za primer takega objekta, saj se inšpekcijski postopek ni vodil zaradi nelegalne gradnje pastirskega stanu v obsegu in obliki, kakršen je obstajal pred 31. 12. 1967, ampak zaradi kasnejših posegov.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje lesenega počitniškega objekta na zemljišču parc. št. 895/2 k.o. …. Odločila je, da mora takoj po prejemu odločbe ustaviti njegovo nadaljnjo gradnjo (1. točka izreka) in da morajo inšpekcijski zavezanci odstraniti objekt iz 1. točke v roku šestih mesecev po prejemu odločbe (2. točka), sicer bo to storilo pooblaščeno podjetje na njihove stroške v izvršilnem postopku (3. točka). Za objekte iz 1. točke je izrekla prepovedi (4. točka) in navedla, da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka) ter da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnikova mati leta 1993 v skladu z novelo Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN-ČG) vložila zahtevo za odlog izvršbe in za to plačala depozit. Leta 2005 je zahtevala tudi izdajo gradbenega dovoljenja, ki pa je bila z odločbo Upravne enote Radovljica št. 351-44/2005 zavrnjena. Iz te odločbe je razvidno, da je vlagateljica zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v letu 1973 kupila pastirski stan, ki so ga zaradi dotrajanosti podrli in na istem mestu postavili nov objekt. Gradnja je bila zaključena 1974. Upravni organ še ugotavlja, da je bilo v zvezi z obravnavano gradnjo odmerjeno tudi nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora po 157. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Ker bi po določbah v času graditve veljavnega ZUN morala biti za legalno postavitev počitniškega objekta izdana lokacijsko in gradbeno dovoljenje, a nista bila, kar je razvidno tudi iz 4. člena Uredbe o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega Narodnega parka v Občini Bohinj (Uradni list RS, št. 119/2002, v nadaljevanju sanacijski PUP), gre za nelegalno zgrajen objekt. Gradbeni inšpektor je bil zato dolžan izreči ukrep po 152. členu ZGO-1. Upravni organ druge stopnje je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 2. in 4. točko izreka prvostopenjske odločbe in ju nadomestil z novima točkama, tako da je v 2. točki namesto „inšpekcijski zavezanci“ navedel tožnika kot edinega inšpekcijskega zavezanca ter šestmesečni rok za izpolnitev obveznosti, ki teče od prejema drugostopenjske odločbe, v 4. točki pa je prepovedi vezal na objekt iz 1. točke izreka in ne na „objekte“, kot je bilo to navedeno v prvostopenjski odločbi. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil. Med drugim je zavrnil tožnikovo navedbo, da v obravnavanem primeru ne gre za novogradnjo, saj gradnja na istem mestu, kot je stal prejšnji objekt, v enakih tlorisnih in višinskih gabaritih, na enak način in z enakimi materiali ne pomeni drugega kot novogradnjo, za katero mora investitor pridobiti ustrezno upravno dovoljenje. Sklicuje se na 50. oziroma 62. člen ZUN in na 17. člen Zakona o urbanističnem planiranju. Poudarja tudi, da tožnik v pritožbi le pavšalno zatrjuje obnovo prvotnega pastirskega stanu, kaj na bi ta obsegala, pa ne pove. Neutemeljeno je sklicevanje na 197. člen ZGO-1, saj sporna počitniška hišica pred 31. 12. 1967 ni obstajala, objekt – stan pa tudi po namembnosti ni enak obravnavanemu objektu. Drugostopenjski organ je zavrnil tudi pritožbeno stališče, da bi morali biti v izpodbijani odločbi navedeni posegi, ki so v nasprotju s sanacijskim PUP in da bi se ukrep moral omejiti na te posege. Navedeni predpis namreč ni upravni akt, s katerim bi bila gradnja objekta ali njegovega dela legalizirana, tako da predstavlja le materialno podlago v postopku odločanja o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Glede na določbo 152. člena ZGO-1 pa drugega ukrepa, kot je odstranitev nelegalno zgrajene počitniške hišice in vzpostavitev prejšnjega stanja, to je stanja, preden je bila počitniška hiša zgrajena, ni mogoče odrediti, saj bi bil tak ukrep nezakonit. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da iz gradiva v spisu jasno izhaja, da je predmetni objekt star že vsaj stoletje in da je bil le delno prenovljen, ne da bi se pri tem spremenili njegovi višinski ali tlorisni gabariti. Izpodbijana odločba se neutemeljeno sklicuje na obrazložitev odločbe Upravne enote Radovljica, saj ta ne more imeti neposrednih pravnih učinkov izven postopka, v katerem je bila izdana. Zato je po njegovem ključna ugotovitev, da je kot inšpekcijski zavezanec v tem postopku pojasnil, da je izvedel le adaptacijska dela na obstoječem objektu, tako da bi moral upravni organ v tej smeri ugotavljati odločilna dejstva. Tako bi bila v tem primeru bistvena le ugotovitev, da se obstoječi objekt v svojih bistvenih gradbenih elementih (višinskih in tlorisnih gabaritih, prostornini in izbiri vidnih materialov) ne razlikuje od prvotnega objekta (pastirskega stanu), ki je razviden iz ortofoto posnetka Geodetskega zavoda Slovenije iz leta 1967. Nadalje meni, da v zadevi ni bila upoštevana določba 197. člena ZGO-1 in poudarja, da je imel objekt vselej bivalno namembnost in je bil z vzdrževalnimi adaptacijskimi deli opremljen do te mere, da ustreza minimalnim sanitarnim zahtevam sodobnega časa, pri čemer ni bilo poseženo v obliko ali velikost objekta. Pri tem od zadnjih sprememb ZGO-1 za spremembo namembnosti enostanovanjskih objektov tudi ni treba več pridobivati gradbenega dovoljenja, zaradi česar je neutemeljeno sklicevanje upravnega organa na domnevno spremembo namembnosti iz pastirskega stanu v počitniško hišico. Dejstvo je, da je bil predmetni objekt tudi po zaključeni obnovi v letu 1974 vse do smrti nekdanje lastnice (pred tožnikovo materjo) v souporabi kot stan, to je za občasno bivanje med poletno pašo. Meni, da so pravno nepomembne ugotovitve, da je tožnikova mati poskušala pridobiti gradbeno dovoljenje za legalizacijo objekta, zatrjuje pa tudi neustavnost sanacijskega PUP, ki je tožnikov objekt neutemeljeno uvrstil med nelegalne objekte, čeprav je ta od vekomaj služil za občasno nastanitev oseb, sprva kot pastirski stan, danes pa tudi kot majhen počitniški objekt, ki ima veljavno uporabno dovoljenje na podlagi 197. člena ZGO-1. Nadalje je neutemeljena zahteva za odstranitev celotnega objekta in bi šla izpodbijana odločba lahko v smer, ki se nanaša na način njegove uporabe. Ker sanacijski PUP narekuje vzpostavitev stanja, ki je bilo pred nedovoljenim posegom v prostor, pomeni, da je treba v tem postopku taksativno identificirati domnevne nedovoljene posege, ki jih v izpodbijani odločbi ni. Opisuje pomanjkljivosti sanacijskega PUP, o čemer drugostopenjskega odločba nima razlogov. Meni tudi, da 152. člen ZGO-1 gradbenemu inšpektorju ne nalaga brezpogojne obveznosti, da odredi popolno odstranitev nelegalno zgrajenega objekta, ampak to, da vsebinsko presodi, kateri ukrepi so potrebni za sanacijo stanja, ki bo pripeljala do zadnjega zakonitega stanja objekta. Drugačna razlaga bi lahko pripeljala do nesorazmernih posegov v lastnino inšpekcijskih zavezancev. V zaključku poudarja, da bi morala izpodbijana odločba temeljiti na kulturnovarstvenem soglasju, saj gre za poseg v nepremično kulturno dediščino – planino Zajamniki. Predlaga, naj sodišče prvostopenjsko odločbo odpravi in inšpekcijski postopek ustavi, odpravi pa naj tudi drugostopenjsko odločbo v prvi točki izreka. Zahteva povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Glede na navedeno zakonsko podlago za ukrepanje gradbenega inšpektorja se sodišče v celoti strinja z razlogi prvostopenjske odločbe, potrjene z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi je utemeljeno, da bi moral tožnik za sporni objekt – počitniško hišico razpolagati z ustreznim upravnim dovoljenjem (lokacijskim in gradbenim), ki pa ga ni pridobil, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo. Sodišče se strinja tudi z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ zavrnil pritožbena stališča, ki jih tožnik ponavlja tudi v tožbi, in sicer glede dejstva, da v zadevi ne gre za novogradnjo, ampak le za obnovo, o pridobljenem uporabnem dovoljenju na podlagi 197. člena ZGO-1, glede obligatornosti izrečenega ukrepa iz 152. člena ZGO-1 in glede pomena sanacijskega PUP. Sodišče se sklicuje na pravilne in popolne razloge obeh odločb in jih na tem mestu ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe pa še dodaja: Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je prvostopenjski upravni organ sporno počitniško hišico obravnaval kot novogradnjo, čeprav je tožnik, kot ugotavlja sodišče po vpogledu v njegovo izjavo z dne 27. 10. 2011, v 1. točki navedel, da je bil objekt med tem časom „zaradi vzdrževanja malo spremenjen oziroma obnovljen“. Upravni organ se je pri tem oprl na odločbo Upravne enote Radovljica št. 351-44/2005, iz katere izhaja, da je tožnikova pravna prednica leta 1973 kupila pastirski stan, ki je bil kasneje podrt in na istem mestu postavljen nov objekt. Navedeno vsebino ugotavlja tudi sodišče po vpogledu v omenjeno odločbo, ki se nahaja v upravnih spisih, temelji pa na izjavi pooblaščenca investitorke, to je njenega sina A.A. (očitno tožnika – op. sodišča), dano 24. 5. 2006 na zapisnik na zaslišanju v tem upravnem postopku.

Upravni organ prve stopnje se je torej pri ugotavljanju vrste gradnje oprl na dejstva, ki izhajajo iz omenjene upravne odločbe. Če se tožnik s tem ni strinjal, bi moral v pritožbi konkretizirano ugovarjati ugotovitvi, da je obstoječi objekt novogradnja, to pa bi storil lahko le tako, da bi konkretizirano navedel posege, ki jih je on oziroma njegovi pravni predniki izvršili na pastirskem stanu. Tega ni storil, zgolj z navedbami, da je šlo za obnovo v okviru tlorisov in višinskih gabaritov prvotnega pastirskega stanu ter da je enak tudi način gradnje in material, pa ni mogel izpodbiti ugotovitve o novogradnji, o čemer je pritožbeni organ navedel prepričljive razloge. Pri tem tožnikovega ugovora ni zavrnil iz razloga, ker naj bi bilo dejstvo o novogradnji ugotovljeno že v upravnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo počitniške hišice, ampak zato, ker tožnik s svojimi ugovori ni uspel izpodbiti ugotovljenega dejstva, v prid kateremu govorijo ne le vložena zahteva tožnikove matere za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo, ampak tudi izdana odločba o nadomestilu za degradacijo in uzurpacijo prostora št. 351-73/2006-7, s katero je bilo obračunano nadomestilo za nov objekt, in druga dejanja tožnikove pravne prednice, to je vložena zahteva za odlog prisilne izvršbe po 11. členu ZUN-ČG (Uradni list RS, št. 18/93 in 47/93) ter plačani depozit. Glede slednjega sodišče le dodaja, da je zahtevo za odlog prisilne izvršbe po prvem odstavku omenjenega člena lahko vložil investitor nedovoljenega posega v prostor, za katerega je bilo predpisano lokacijsko dovoljenje, torej ne glede na to, ali je bil inšpekcijski postopek že uveden in ukrep izrečen. Ali so tožnikovo pravno prednico pri vložitvi zahteve za odlog prisilne izvršbe in zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo počitniške hišice vodili kateri drugi motivi, pa v tem upravnem sporu ni mogoče ugotavljati.

Kljub temu da je bil tožnik v drugostopenjski odločbi opozorjen na pomanjkljivosti sklicevanja na obnovo, niti v tožbi ne pove, kaj si predstavlja pod pojmom zatrjevane obnove oziroma adaptacije. Nepravilno je njegovo stališče, da gre za te posege že tedaj, če se z njimi ne spremeni višinski ali tlorisni gabarit objekta, prostornina in izbira vidnih materialov. V času izdaje izpodbijane odločbe veljavni ZGO-1 je v 4. točki prvega odstavka 209. člena določal, da adaptacija in obnova pomenita investicijska vzdrževalna dela po določbah tega zakona. V skladu 10.2. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pa se z njimi ni smelo poseči v konstrukcijo objekta in ne spreminjati njegove zmogljivosti, velikosti, namembnosti in zunanjega videza, posodobijo pa se inštalacije, napeljave, tehnološke naprave in oprema oziroma izvedejo druge njihove izboljšave. To pomeni, da je šlo za obnovo, če se ob izpolnjevanju ostalih pogojev z njo ni poseglo v konstrukcijo objekta, zato za ugotovitev, da v zadevi ne gre za novogradnjo, ne more biti odločilno, da se obstoječi objekt od prvotnega ne razlikuje po gabaritih, prostornini in izbiri vidnih materialov. Ker tožnik, kot rečeno, ne pove, kaj konkretno naj bi izvedena obnova predstavljala, je treba ta njegov ugovor zavrniti, upoštevaje prvi odstavek 20. člena ZUS-1, po katerem sodišče preizkusi dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb.

Napačno je tudi tožnikovo razumevanje 197. člena ZGO-1, ki v 1. točki prvega odstavka določa, da se šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila /.../. Navedena določba se torej nanaša na objekte, ki so bili zgrajeni pred navedenim datumom, pa kasneje niso bili predmet gradbenih posegov, za katere bi moral investitor pridobiti upravno dovoljenje. Glede na predhodne razloge v tej zadevi očitno ne gre za primer takega objekta, saj se inšpekcijski postopek ni vodil zaradi nelegalne gradnje pastirskega stanu v obsegu in obliki, kakršen je obstajal pred 31. 12. 1967, ampak zaradi kasnejših posegov.

Glede na navedeno je gradbeni inšpektor pravilno izrekel ukrep iz 152. člena ZGO-1. V navedenem členu je zakonodajalec kot primarno sankcijo določil odstranitev objekta oziroma njegova dela in vzpostavitev prejšnjega stanja, če slednje ni mogoče, pa se lahko odredi drugačna sanacija objekta, njegovega dela oziroma zemljišča (tako tudi Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 618/2005). Iz navedenega izhaja, da nelegalno zgrajen objekt ne more obstati, saj je ukrep odstranitve obligatoren. O obvezni naravi tega ukrepa se je to sodišče izreklo že v več sodbah (npr. zadeve I U 1777/2011, I U 1736/2010, I U 974/2012), saj 152. člen v primeru nelegalne gradnje razen v njem navedenih ukrepov ne predvideva drugih ravnanj. To pomeni, da je že zakonodajalec opravil presojo sorazmernosti, na eni strani med obstoječim javnim interesom na področju urejanja prostora, ki se odraža tudi v zahtevi, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija in odstranitev objekta lahko začnejo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1), in morebitnimi posegi v pravice (tudi v lastninsko) investitorjev nelegalnih gradenj na drugi strani.

Glede na navedeno je tožbeno stališče, da bi moral upravni organ v odločbi posebej razlagati, zakaj je odredil odstranitev objekta, neutemeljeno.

Na izbiro ukrepa ne morejo vplivati niti tožbeni očitki v zvezi s sanacijskim PUP. Ker gre za predpis, ki mora biti upoštevan v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja pri presoji, pod kakšnimi pogoji je poseg dopusten, ni pa to podlaga, na kateri bi temeljil izrečeni inšpekcijski ukrep, ker je to ZGO-1, tudi vprašanje ustavnosti oziroma zakonitosti omenjenega predpisa za ta postopek ni pravno pomembno. Res sanacijski PUP v 4. členu pri tožnikovem posegu št. ... (počitniška hišica na zemljišču parc. št. 895/2 k.o. ...) določa, da gre za poseg, ki ga ni mogoče legalizirati, dopušča pa vzpostavitev v prejšnje stanje, kar pa ne pomeni drugega kot to, da v zadevi tožnik ne bo mogel pridobiti gradbenega dovoljenja za obstoječi objekt, ampak le za objekt, ki bo pomenil vzpostavitev prejšnjega stanja. Zato je treba kot pravno nepomembne zavrniti njegove navedbe, da v sanacijskem PUP pri predmetnem objektu med elementi sanacije ni zahtevana sanacija tlorisnih ali vertikalnih gabaritov, pač pa naj bi od strokovnih podlag odstopal le zunanji izgled pastirskega stanu zaradi spremembe namembnosti v vikend in da bi zato izpodbijana odločba lahko šla le v smer glede načina uporabe. Nesporno namreč je, da tožnik nima gradbenega dovoljenja in se je zato vodil postopek, ne pa zaradi uporabe v nasprotju z gradbenim dovoljenjem oz. zaradi objekta, zgrajenega v neskladju z izdanim gradbenim dovoljenjem (prvi odstavek 153. člena ZGO-1).

Po mnenju sodišča pa je neutemeljeno tudi tožbeno stališče, da bi moral gradbeni inšpektor izdati odločbo ob predhodnem soglasju Zavoda za varstvo kulturne dediščine, saj odrejeni ukrepi posegajo v nepremično kulturno dediščino – Planino Zajamniki, ki je v Register nepremične kulturne dediščine vpisana pod številko enote 860. Res prvi odstavek 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1) določa, da je treba kulturnovarstveno soglasje pridobiti za posege v registrirano nepremičnino dediščino, vendar mora s tem soglasjem razpolagati tisti, ki ta poseg opravi, v konkretnem primeru torej inšpekcijski zavezanec. Ob tem pa sodišče še ugotavlja, da tožnik navedenega ugovora v pritožbi ni uveljavljal, zato je ta neupošteven tudi z vidika prvega odstavka 6. člena ZUS-1. Po omenjeni določbi namreč upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. Namen take določbe ne more biti le formalno izčrpanje pravnega sredstva, ampak pomeni tudi zahtevo po njegovi vsebinski izčrpanosti (tako tudi v sodbi tega sodišča I U 662/2011 z dne 30. 3. 2012). Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč pomenilo, da je zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku le formalna procesna ovira na poti do uveljavljanja sodnega varstva, česar pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati, ne glede na to, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

Glede na navedeno in ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (prvi odstavek 25. člena ZUS-1).