Jedro

Z ZV-1 izvršeno lastninjenje vodnih zemljišč je državi omogočilo podelitev nove koncesije za posebno rabo vodnega zemljišča na podlagi 164. člena ZVO-1, na kateri bi participirala tudi lokalna skupnost. Zavezanec za plačilo koncesnine je le koncesionar, saj ne obstoji nikakršna zakonska podlaga za naložitev kakršnekoli obveznosti s koncesijskim aktom tretji osebi, ki ni udeleženec koncesijskega razmerja, pa četudi je tožena stranka edini lastnik koncesionarja, Vlada RS pa edini lastnik tožene stranke.

Gre za družbe s področja proizvodnje električne energije, ki so v izključni posredni ali neposredni državni lasti in so za državo predvidoma tudi strateškega pomena in v katerih ima država nedvomno odločujoč vpliv. Vendar pa je z Uredbo uveljavljen spregled pravne osebnosti (da koncesijo plača ustanovitelj koncesionarja) v nasprotju tudi s principi in načeli upravljanja kapitalskih naložb države, kot jih je uveljavil ZUKN.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje pritožbene stroške.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo razveljavilo sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani VL 20499/2008 z dne 8.5.2008 tudi v 1. točki izreka in tožbeni zahtevek zavrnilo. Tožeči stranki je še naložilo, da je dolžna toženi stranki povrniti pravdne stroške v višini 20,00 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Zoper navedeno sodbo se je pravočasno pritožila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 338. člena ZPP. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglaša tudi pritožbene stroške. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo nasprotovala pritožbenim razlogom in višjemu sodišču predlagala, da pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo potrdi. Stroškov odgovora na pritožbo ni priglasila.

3. Pritožba ni utemeljena.

4. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo, ker je zaključilo, da določilo 12. c člena Uredbe o koncesiji za rabo reke Drave za proizvodnjo električne energije (Ur. list RS, št. 26/03, z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: Uredba), nima podlage v zakonu. Uporabilo je torej pravilo "exceptio illegalis", ki sodniku, ki meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, nalaga, da tega akta ne sme uporabiti, saj je vezan le na ustavo in zakon (125. člen Ustave RS in prvi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih). Zmotno je pritožbeno stališče, da bi bilo sodišče dolžno začeti postopek pred Ustavnim sodiščem RS z vložitvijo pobude za presojo ustavnosti. Takšna dolžnost sodišča v primeru neskladnosti podzakonskega akta z zakonom ali ustavo ni predpisana. Nasprotno, iz relevantne prakse Ustavnega sodišča je razvidno, da so bile tovrstne pobude rednih sodišč večkrat zavrnjene prav z obrazložitvijo, da imajo sodišča v takem primeru možnost uporabiti institut exceptio illegalis. Tudi ne drži, da je sodišče prve stopnje prekoračilo svoje pristojnosti. Redna sodišča ne odločajo o ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta na način, kot je to pridržano Ustavnemu sodišču RS, katerega odločitev o ustavnosti in zakonitosti je vsebovana v izreku sodne odločbe in ima erga omnes učinke. Vendar pa so redna sodišča na vseh stopnjah odločanja dolžna pravilno uporabljati zakone in druge predpise in v okviru izpolnjevanja zahteve po pravilni uporabi materialnega prava presojajo tudi ustavnost in zakonitost ter medsebojno skladnost uporabljenih predpisov.

5. Okoliščina, da gre v primeru nadomestila za omejeno rabo prostora iz 12. c člena Uredbe za javno finančni vir, s katerim je Republika Slovenija občinam v okviru javno finančnega sistema financiranja občin nadomestila izpad prihodka iz naslova nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča, nima vpliva na pravilnost zaključka prvostopnega sodišča, da z Uredbo določeno nadomestilo nima podlage v zakonu (ne nazadnje je Uredba samoiniciativno določila povsem drugega zavezanca). Nima prav pritožba, ko trdi, da z Uredbo določen način financiranja ni nič manj nezakonit in protiustaven kot sistem obračunavanja nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, s katerim subjekti plačujejo za uporabo svojih lastnih nepremičnin. Četudi je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča z vidika današnjih družbeno-lastninskih razmerjih nekoliko arhaična dajatev, pa ima trdno zakonsko podlago v (delno) še veljavnem Zakonu o stavbnih zemljiščih (ZSZ) iz leta 1984. Koncept nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tako sicer temelji na preživetem družbeno-lastninskem sistemu, vendar zgolj zaradi prehoda v sistem privatne lastnine ni postal niti protiustaven niti protizakonit (v celoti ga je ohranil tudi ZSZ iz leta 1997). Plačevanje za uporabo lastnih nepremičnin pa še zdaleč ne predstavlja nikakršnega unikuma v sodobnih javnopravnih državnih sistemih, samo da je različno poimenovano oz. nadomeščeno z drugimi dajatvami, ki imajo primerljivi pomen in funkcijo.

6. Tožeča stranka, ki je lokalna skupnost, je dejansko z uveljavitvijo 50. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ, Uradni list RS, št. 44/1997 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) izgubila vir iz naslova nadomestila za (vodna) zemljišča, to pa so tudi zemljišča, na katerih so zgrajeni vodno gospodarski in melioracijski objekti. Ustavno sodišče RS je v številnih odločbah (št. U-I-308/97, U-I-66/00, U-I-20/00 idr.) zavzelo enotno stališče, da 50. člen ZSZ ni v neskladju z Ustavo in da lokalnim skupnostim ne pripada več nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč za vodna zemljišča. Pojasnilo pa je, da je lokalnim skupnostim za izpad dohodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, zagotovljen drug vir financiranja v obliki deleža plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru (na podlagi Zakona o vodah - ZV, Uradni list RS, št. 38/1981), in še opozorilo, da bo poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira podeljena tudi koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena Zakona o varstvu okolja - ZVO, Uradni list RS, št. 32/93 in naslednji), pri čemer v času sprejemanja zgoraj citiranih ustavnih odločb, vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker še ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.

7. Navedena ovira za podelitev koncesije za posebno rabo vodnega zemljišča, pa je bila odpravljena z uveljavitvijo novega Zakona o vodah (ZV-1, Uradni list RS, št. 67/02 in naslednji), ki je v 182. členu olastninil vsa obstoječa vodna zemljišča ter objekte in naprave na njih tako, da so prešla v last Republike Slovenije. V času od sprejetja zgoraj citiranih ustavnih odločb je stopil v veljavo tudi novi Zakon o varstvu okolja (ZVO-1, Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji), ki smiselno enako kot prej 21. člen ZVO, sedaj v 164. členu določa, da lahko država ali občina kot koncedent proti plačilu podeli koncesijo za upravljanje, rabo ali izkoriščanje naravne dobrine, ki je v njeni lasti, ali ima na njem zakonito pravico upravljanja in gospodarjenja, pravni ali fizični osebi (koncesionarju), če je ta usposobljena za njeno izvajanje. Uredba je bila torej sprejeta že na podlagi novo uveljavljanih področnih predpisov (ZV-1, ZVO-1) in ima pravno naravo koncesijskega akta Vlade RS skladno z Zakonom o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Uradni list RS, št. 32/93 in naslednji). V skladu z zgoraj citiranimi stališči Ustavnega sodišče je z ZV-1 izvršeno lastninjenje vodnih zemljišč državi omogočilo podelitev nove koncesije za posebno rabo vodnega zemljišča na podlagi 164. člena ZVO-1, na kateri bi participirala tudi lokalna skupnost. V tem oziru bi lahko imelo v 12. c členu Uredbe določeno dodatno enkratno nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi hidroelektrarn na reki Dravi, pravno naravo koncesnine iz 164. člena ZVO-1, ki bi jo moral koncesionar plačevati poleg koncesije za rabo vode po določilih 136. člena ZV-1. Navedena dajatev (ne glede na to, kako je poimenovana v Uredbi in ne glede na njeno časovno omejenost) bi torej imela zakonito podlago, če bi imela pravno naravo plačila za koncesijo.

8. Vendar pa je zavezanec za plačilo koncesnine le koncesionar, v tem primeru D d.o.o.. Ne obstoji nikakršna zakonska podlaga za naložitev kakršnekoli obveznosti s koncesijskim aktom tretji osebi, ki ni udeleženec koncesijskega razmerja, pa četudi je tožena stranka edini lastnik koncesionarja, Vlada RS pa edini lastnik tožene stranke. V primeru tožene stranke (in njenih hčera) sicer ne gre za sistem, za katerega bi se uporabljala zgolj pravila korporacijskega upravljanja po ZGD, kot trdi tožena stranka. Gre za družbe s področja proizvodnje električne energije, ki so v izključni posredni ali neposredni državni lasti in so za državo predvidoma tudi strateškega pomena in v katerih ima država nedvomno odločujoč vpliv. Vendar pa je z Uredbo uveljavljen spregled pravne osebnosti (da koncesijo plača ustanovitelj koncesionarja) v nasprotju tudi s principi in načeli upravljanja kapitalskih naložb države, kot jih je uveljavil Zakon o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (ZUKN, Uradni list RS, št. 38/2010 z nadaljnjimi spremembami). Le-ta je uveljavil načela korporativnega upravljanja OECD, na podlagi katerih je država kot aktivna lastnica dolžna izvajati svoje lastniške pravice v skladu s pravno ureditvijo posamezne družbe in se pri tem ne sme vmešavati v vsakodnevno vodenje družb v državni lasti. Od družb v državni lasti se sicer lahko pričakuje, da bodo izvajale posebne naloge oziroma sprejemale obveznosti za namene socialne ali javne politike. Te posebne naloge in obveznosti lahko presegajo splošno sprejete normative za komercialne dejavnosti, vendar morajo biti jasno dodeljene in utemeljene z zakoni in predpisi. Država kot lastnica se mora na splošno obnašati kot vsak drug velik delničar, ki ima moč, da pomembno vpliva na družbo. Njeno upravljanje kapitalskih naložb mora biti transparentno in predvidljivo za člane organov družb in drugo interesne skupine (povzeto iz kodeksa upravljenih kapitalskih naložb, ki ga je sprejela AUKN).

9. Sporno določilo 12. c člena Uredbe, v kolikor se z njim nalaga plačilo koncesnine materi koncesionarja, je po mnenju pritožbenega sodišča v nasprotju z zgoraj navedenimi načeli korporativnega upravljanja družb v državni lasti, saj Uredba uveljavlja prav tisti paternalistični model upravljanja, po katerem država družbi v njeni lasti pač naloži, kar se ji zdi, in ki je bil bolj ali manj značilen za preživete družbeno-ekonomske odnose. Okoliščina, da je imela izvršilna oblast še v letu 2008, ko je bilo sprejeto sporno določilo Uredbe, težave z opustitvijo starih vzorcev, pač ne more vplivati na presojo zakonitosti oziroma zahtevano skladnost podzakonskih aktov z zakoni in Ustavo RS. Končno je država s tem, ko je naložila obveznosti osebi, ki ni stranka koncesijskega razmerja, le-tej odvzela tudi v koncesijskem razmerju predvideno sodno varstvo (upravni spor).

10. V luči zgoraj povedanega so neupoštevne tudi pritožbene navedbe, da naj bi šlo v razmerju med toženo stranko in Republiko Slovenijo za pogodbo v korist tretjega. Sporna razmerja so razmerja s pretežnimi javnopravnimi značilnostmi, za katera se določila, ki urejajo splošna obligacijska razmerja, ne morejo uporabiti.

11. Iz navedenih razlogov je višje sodišče pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP). Ker s pritožbo ni uspela, je tožeča stranka sama dolžna nositi svoje pritožbene stroške.