Jedro

Določbe ZFO-1 dopuščajo, da občina z odlokom predpiše, da se občinska taksa za oglaševanje odmerja glede na nameščeni objekt za oglaševanje ter glede na njegovo površino in ni odvisna od dejanske zasedenosti tega objekta z oglasnimi sporočili, Odlok o občinskih taksah pa takšen način odmerjanja tudi predvideva.

Postavitev objekta za oglaševanje na javnem mestu, ki omogoča oglaševanje, pomeni uzurpacijo javnega mesta in predstavlja njegovo posebno rabo, s katero se od možnosti enake rabe izključi druge potencialne interesente za oglaševanje.

Plačila občinske takse za oglaševanje za volilno kampanjo je oproščeno le oglaševanje, izvajano na oglaševalskih mestih, ki jih kot brezplačna določi občina, in s katerimi se zagotavlja enakopravnost vseh list oziroma kandidatov pri oglaševanju za volilno kampanjo in omogoča vsaj osnovno informiranje volivcev v lokalni skupnosti o listah kandidatov ali kandidatih.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča in tožena stranka sami trpita vsaka svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo Občinske uprave Občine Logatec, št. 426-6/2012-14 z dne 3. 9. 2012, s katero je prvostopenjski upravni organ na podlagi Odloka o občinskih taksah v Občini Logatec(1) (v nadaljevanju Odlok o občinskih taksah) za oglaševanje na javnih mestih: revidentu odmeril plačilo občinske takse za obdobje od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 za 27 obešank na drogovih javne razsvetljave in 14 oglasnih površin na malih ploskovnih objektih v skupni višini 6.547,37 EUR (1. točka izreka odločbe); odločil, da mora biti občinska taksa plačana v tam navedenem roku na transakcijski račun občine (2. točka izreka odločbe); odločil o stroških postopka (3. točka izreka odločbe). Drugostopenjski upravni organ (župan) je pritožbo zoper to odločbo zavrnil z odločbo, št. 426-25/2012-2 z dne 12. 11. 2012. 2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe, sklicujoč se na razloge tožene stranke (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), navaja, da tudi po njegovi presoji glede na določbe 3. in 6. člena Odloka o občinskih taksah obveznost plačila občinske takse za oglaševanje nastane z dnem postavitve taksnega predmeta, ki je v tem primeru objekt za oglaševanje, in ni odvisna od tega, ali je oglasno mesto zasedeno z oglasnim sporočilom ali ne. Oglaševanje za potrebe volitev, ki ne sme biti obremenjeno s plačilom občinske takse, se je izvajalo na plakatnih mestih, ki jih je določila občina, med katerimi pa ni bilo plakatnih mest, ki jih je pridobil revident. 3. Revident dovoljenost revizije utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne v ponovno obravnavanje. Zatrjuje, da 10. člen Odloka o občinskih taksah v zvezi s taksno oprostitvijo za objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem obdobju ne razlikuje med objavami v okviru mest, ki jih je zagotovila občina, in objavami, ki so zagotovljene s pomočjo gospodarskih družb. Obveznost plačila takse tudi za obdobje 30 dni v letu 2011, v katerem je potekala predvolilna kampanja, je neupravičena. Ne strinja se s stališčem, da je taksni predmet, za katerega se obračunava občinska taksa, mali ploskovni objekt, temveč meni, da tako iz določb Odloka o občinskih taksah kot tudi Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) izhaja, da je taksni predmet storitev oglaševanja in ne gre za taksiranje oglaševalskih mest. Taksna obveznost nastane in se obračunava le za obdobje, v katerem se na malem ploskovnem objektu dejansko izvaja storitev oglaševanja, zato je taksa, ki je bila obračunana tudi za čas, ko so bili mali ploskovni objekti prazni, obračunana neupravičeno. Meni, da 71. člen ZUS-1 sodišču prve stopnje ne daje pooblastila, da svoje sodbe ne obrazloži, saj naj bi se s takšnim postopanjem kršilo ustavno pravico od izjave v postopku, hkrati pa stranke v upravnem sporu, v primerjavi s strankami v drugih sodnih postopkih, postavlja v neenak položaj. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pred Ustavnim sodiščem sproži postopek presoje ustavnosti te določbe. Izpodbijana sodba ne nudi razlogov o odločilnih dejstvih in se vsebinsko ne opredeli do pravno relevantnih naziranj strank. Priglaša stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da se revizija zavrne in navaja razloge za to, pri čemer pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi. Priglaša stroške postopka.

K I. točki izreka:

5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnih pravnih vprašanjih: ali je glede na določila ZFO-1 z občinskim odlokom dopustno takso za oglaševanje vezati na postavitev praznih oglasnih objektov oziroma ali je glede na Odlok o občinskih taksah mogoče obračunati takse za oglaševanje tudi za obdobje, ko oglaševanje sploh ni bilo izvajano (torej za čas, ko so bili oglasni panoji prazni); ali Odlok o občinskih taksah taksne oprostitve za oglaševanje določa za vse objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem obdobju ali pa le za tiste objave, ki so objavljene na oglasnih mestih, ki jih odredi občina.

7. Ker je revizija dovoljena že iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 8. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

9. V obravnavanem primeru je sporna višina odmerjene občinske takse za oglaševanje v letu 2011, in sicer je sporna taksa, ki je bila za oglaševanje na obešankah na drogovih javne razsvetljave odmerjena tudi za čas, ko so bile na njih oglaševane objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem času, in taksa, ki je bila za oglaševanje na malih ploskovnih objektih odmerjena tudi za čas, ko na njih ni bilo oglasnih sporočil. 10. Pravno podlago za predpisovanje občinske takse za oglaševanje na javnih mestih določa v času izdaje izpodbijane odločbe veljavni ZFO-1(2). Ta v 9. členu določa dejavnosti, za katere lahko občina predpiše občinsko takso, med katerimi je v drugi alineji prvega odstavka navedeno tudi oglaševanje na javnih mestih.(3) Občinsko takso predpiše občina z odlokom, s katerim predpiše vrsto in višino takse ter zavezance za plačilo takse. Občinska taksa ne sme biti določena po vrednosti predmeta, po dejanskem prometu ali po dejanskem dohodku (drugi odstavek 9. člena ZFO-1). Občinska taksa za vse z zakonom predvidene dejavnosti se plačuje le, če to ni za posamezne primere z zakonom prepovedano ali je predpisan ali s pogodbo dogovorjen drug način plačila (tretji odstavek 9. člena ZFO-1).

Glede odmere takse za objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem času:

11. Po presoji Vrhovnega sodišča ni utemeljen revizijski ugovor, da revidentu ne bi smela biti odmerjena taksa za oglaševanje za čas, ko so bile na mestih, ki jih je imel revident v komercialni rabi, oglaševane objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem času. Oprostitev plačila občinskih taks za objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem času se nanaša le na oglaševalska mesta, ki jih je kot brezplačna zaradi zagotavljanja osnovnega (minimalnega) oglaševanja oziroma informiranja volivcev določila sama občina, med temi oglaševalskimi mesti pa ni bilo mest, ki jih je pridobil revident za komercialno rabo, čemur revident med postopkom tudi ni oporekal. Izpodbijana sodba je v zvezi s tem vprašanjem materialnopravno pravilna.

12. Po določbi tretjega odstavka 9. člena ZFO-1 se občinska taksa plačuje za vse z zakonom predvidene dejavnosti, razen če to ni za posamezne primere z zakonom prepovedano, ali je predpisan ali s pogodbo dogovorjen drug način plačila.

13. Omejitev oziroma prepoved plačevanja občinske takse je določena v Zakonu o volilni in referendumski kampanji (v nadaljevanju ZVRK)(4) za oglaševanje z vsebinami za volilno kampanjo. V prvem odstavku 8. člen ZVRK določa, da je lepljenje in nameščanje plakatov z oglaševalskimi vsebinami za volilno kampanjo dovoljeno na plakatnih mestih, ki jih določi lokalna skupnost, pri čemer lokalno skupnost zavezuje, da mora brezplačno, tudi brez plačila občinske takse, zagotoviti vsem organizatorjem volilne kampanje enakopravnost pri lepljenju in nameščanju plakatov na teh plakatnih mestih, katerih število in skupna površina morata posameznemu organizatorju volilne kampanje omogočati vsaj osnovno informiranje volivcev v lokalni skupnosti o listi kandidatov ali kandidatu oziroma o referendumskem vprašanju. Lokalna skupnost pa lahko organizatorjem volilne kampanje določi tudi dodatna plakatna mesta, ki pa so jim na razpolago le pod določenimi pogoji in proti plačilu (drugi odstavek 8. člena ZVRK). Lokalno skupnost ZVRK tudi zavezuje, da mora najkasneje 60 dni pred dnem glasovanja na volitvah oziroma 25 dni pred dnem glasovanja na referendumu javno objaviti pogoje za pridobitev pravice do uporabe plakatnih mest iz prvega in drugega odstavka tega člena (tretji odstavek 8. člena ZVRK). V 9. členu ZVRK je urejeno tudi plakatiranje zunaj plakatnih mest iz 8. člena tega zakona, ki je dovoljeno s soglasjem lastnika oziroma upravljavca reklamnih tabel, stavb, drugih objektov ali zemljišč.

14. Iz navedenih določb po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da se lepljenje in nameščanje plakatov z oglaševalskimi vsebinami za volilno kampanjo primarno izvaja na tistih plakatnih mestih, ki jih za ta namen določi lokalna skupnost. V okviru teh mest je lokalna skupnost dolžna brezplačno, torej tudi brez plačila občinske takse, posameznemu organizatorju volilne kampanje, ob upoštevanju načela enakopravnosti, zagotoviti in določiti nek minimum oglasnega prostora, ki omogoča zadosten obseg osnovnega informiranja volivcev. Lokalna skupnost pa lahko, če se za to odloči, poleg tega minimuma določi tudi dodatna plakatna mesta, ki so organizatorjem kampanje na razpolago le pod določenimi pogoji in proti plačilu (torej ne brezplačno in ne brez plačila občinske takse).

15. Plačila občinske takse za oglaševanje za volilno kampanjo je torej oproščeno le oglaševanje, izvajano na oglaševalskih mestih, ki jih kot brezplačna določi občina ter s katerimi se zagotavlja enakopravnost vseh list oziroma kandidatov pri oglaševanju za volilno kampanjo in omogoča vsaj osnovno informiranje volivcev v lokalni skupnosti o listah kandidatov ali kandidatih. Zunaj teh, s strani občine določenih brezplačnih oglaševalskih mest (na drugih mestih, ki jih določi občina), pa se občina ni dolžna odreči obračunavanju občinskih taks.

16. Tožena stranka kot lokalna skupnost je oglaševanje za potrebe volitev uredila v Odloku o oglaševanju v Občini Logatec(5) (v nadaljevanju Odlok o oglaševanju), kjer je v členih od 31 do 37 med drugim določeno: da se oglaševanje za potrebne volitev izvaja na objektih in napravah, ki so namenjene oglaševanju v komercialne namene (prvi odstavek 31. člena); da mora občina za potrebe volilne kampanje brezplačno zagotoviti vsem organizatorjem volilne kampanje osnovno informiranje volivcev v občini o listi kandidatov oziroma kandidatu (drugi odstavek 31. člena); da vrste in število objektov in naprav za oglaševanje, ki pomenijo zadosten obseg osnovnega informiranja, določi občina (tretji odstavek 31. člena); da je občina dolžna oglaševalcem, ki odstopijo potrebno število oglaševalskih mest za potrebe volilne kampanje povrniti izpadli dohodek (prvi odstavek 32. člena); da z javno objavo občina določi pogoje za pridobitev pravice do uporabe brezplačnih mest za oglaševanje (34. člen).

17. Odlok o občinskih taksah v drugem odstavku 10. člena res določa, da se taksa ne plačuje za objave političnih strank in neodvisnih kandidatov v predvolilnem obdobju. Vendar pa te določbe 10. člena Odloka o občinskih taksah ni mogoče razumeti v absolutnem smislu in izolirano od ureditve v Odloku o oglaševanju. Slednji namreč določa, da občina sama določi konkretna oglasna mesta, ki so namenjena izpolnjevanju zakonske zahteve po zagotavljanju osnovnega informiranja volivcev in so brezplačna (drugi in tretji odstavek 31. člena) ter z javno objavo določi tudi pogoje za pridobitev pravice do uporabe teh mest (34. člen Odloka o oglaševanju).

18. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču tožene stranke in sodišča prve stopnje, da se ta oprostitev plačila taks nanaša le na oglaševalska mesta, ki jih je kot minimum oglaševanja v predvolilnem času določila sama občina. Ta mesta so bila določena v Pogojih za pridobitev pravice do uporabe plakatnih mest na območju občine Logatec v času volilne kampanje za predčasne volitve v Državni zbor RS, št. 041-8/2011-1 z dne 21. 10. 2011. Med temi oglaševalskimi mesti pa, kot izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja, na katerega je Vrhovno sodišče pri odločanju v reviziji vezano in čemur revident v postopku ni oporekal, ni bilo oglaševalskih mest, ki jih je pridobil revident za komercialno uporabo. Zato je odločitev, da se revidentu odmeri taksa tudi za čas, ko oziroma če so bili tudi na njegovih objektih za oglaševanje nameščeni oglasi z vsebinami za volilno kampanjo, pravilna.

Glede odmere takse za čas, ko na objektu za oglaševanje ni oglasnih sporočil:

19. V obravnavani zadevi je sporno tudi, ali ima občina v določbah ZFO-1 zakonsko podlago za odmerjanje občinske takse za oglaševanje na oglaševalskih objektih tudi za čas, ko na njih ni oglasnih sporočil in podredno, ali določbe Odloka o občinskih taksah takšen način odmerjanja občinske takse sploh omogočajo.

20. Po presoji Vrhovnega sodišča je bilo v obravnavanem primeru materialno pravo pravilno uporabljeno (tudi) glede odmere takse za čas, ko revident na objektih za oglaševanje (te je z dovoljenjem občine postavil sam in jih izključno upravlja on), ni imel oglasnih sporočil. Določbe ZFO-1 dopuščajo, da občina z odlokom predpiše, da se občinska taksa za oglaševanje odmerja na podlagi nameščenega objekta za oglaševanje ter glede na njegovo površino in ni odvisna od dejanske zasedenosti tega objekta z oglasnimi sporočili, Odlok o občinskih taksah pa takšen način odmerjanja tudi predvideva.

21. Kot že navedeno, ZFO-1 v drugi alineji prvega odstavka 9. člena daje občini podlago, da lahko predpiše občinsko takso za oglaševanje na javnih mestih. Natančnejše predpisovanje in urejanje odmerjanja občinske takse pa prepušča občinam, ki z odlokom predpišejo vrsto in višino takse ter zavezance za plačilo takse (drugi odstavek 9. člena ZFO-1).

22. Pri razlagi navedene določbe ni mogoče zanemariti, da je namen tega zakon urejanje financiranja nalog iz občinske pristojnosti (1. člen ZFO-1), ki uvršča občinsko takso med enega izmed drugih virov financiranja občine (7. člen ZFO-1). Z določanjem virov financiranja se zasleduje cilj čim večje finančne samostojnosti občine in manjše odvisnosti financiranja lokalnih javnih zadev od sredstev proračuna.(6) Ob upoštevanju tega izhodišča Vrhovno sodišče meni, da ureditev v občinskem odloku, ki za primer oglaševanja na javnih mestih določa, da se občinska taksa odmeri z dnem namestitve objekta za oglaševanje ter glede na njegovo površino in ni odvisna od dejanske zasedenosti tega objekta z oglasnimi sporočili, ne presega predmeta in pogojev, ki jih ZFO-1 postavlja za predpisovanje občinskih taks. Že sama postavitev objekta za oglaševanje na javnem mestu, ki omogoča oglaševanje, je namreč uzurpacija javnega mesta in pomeni njegovo posebno rabo, s katero se od možnosti enake rabe izključi druge potencialne interesente. To pa po presoji Vrhovnega sodišča upravičuje predpisovanje občinske takse, ne glede na to ali se na teh objektih oglaševanje tudi dejansko izvaja.

23. V obravnavani zadevi ni sporno, da je revident imel dovoljenje občine za postavitev objektov in naprav za oglaševanje (malih ploskovni objektov) na javnih mestih in da je imel v letu 2011, za katero se mu je z izpodbijano odločbo odmerila taksa, te objekte tam tudi postavljene.

24. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, ki sledi stališču prvostopenjskega in drugostopenjskega upravnega organa, da iz določb Odloka o občinskih taksah ne izhaja, da se občinska taksa za oglaševanje na javnih mestih odmeri le za čas, ko se na objektih za oglaševanje to dejansko tudi izvaja, torej zgolj za dejansko oglaševanje. Res je, da Odlok o občinskih taksah v 3. členu z enako terminologijo kot ZFO-1 določa, da so v občini predpisane občinske takse „za oglaševanje na javnih mestih,“ vendar pa iz drugih določb Odloka o občinskih taksah izhaja, da taksna obveznost nastane s postavitvijo objekta za oglaševanje, preneha pa z njegovo odstranitvijo. V 7. členu Odloka o občinskih taksah je namreč določeno, da mora taksni zavezanec pred postavitvijo taksnih predmetov, ki fizično posegajo na javno površino ali so postavljeni na javnih napravah, objektih ali kakorkoli vplivajo na promet, pridobiti dovoljenje za njihovo postavitev.

25. Ker je v obravnavanem primeru oglaševanje pogojeno s postavitvijo objektov za oglaševanje, ki jih je revident z dovoljenjem občine (s posegom v javno površino) postavil sam in z njimi upravlja izključno sam, je glede na dikcijo 7. člena Odloka o občinskih taksah in zakonsko dovoljen namen obračunavanja občinskih taks za uzurpacijo javnega mesta ter ob izostanku trditvene podlage, da revident na kakšen drugačen način plačuje občini za to posebno rabo, treba zaključiti, da je bila revidentu pravilno odmerjena občinska taksa na malih ploskovnih objektih tudi za čas, ko na njih ni bilo oglasnih sporočil. Če je bil objekt za oglaševanje določen čas neizkoriščen, na odmero občinske takse za oglaševanje v okoliščinah obravnavanega primera ne vpliva. Določbe Odloka o občinskih taksah (2., 3., 4. in 7. člen ter Tarifa občinskih taks kot posebni del Odloka o občinskih taksah), na katere se sklicuje revizija, pa po presoji Vrhovnega sodišča, takšnemu stališču ne nasprotujejo.

Glede bistvenih kršitev določb postopka:

26. Po presoji Vrhovnega sodišča niso utemeljeni revizijski ugovori glede uporabe drugega odstavka 71. člena ZUS-1, ki omogoča sklicevanje sodišča na razloge oziroma utemeljitev izpodbijanega akta. Tako sklicevanje ne pomeni, da je sodba brez razlogov, ampak je za njene razloge treba šteti razloge izpodbijanega upravnega akta (ki pa jih sodišču zaradi navedene zakonske določbe ni treba ponavljati). Revizijski ugovor, da je zaradi sklicevanja na določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1 izpodbijana sodba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, torej ni utemeljen. Ta zakonska določba je glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča zakonsko pravilo, ki določa le način pisanja obrazložitve sodbe, in v ničemer ne posega v strankine z Ustavo RS zagotovljene pravice iz 22. in 23. člena, zato Vrhovno sodišče tudi ni sledilo revidentovem predlogu, da prekine postopek in sproži postopek za presojo ustavnosti te določbe pred Ustavnim sodiščem.(7)

27. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno, saj niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena, in tudi ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (86. člen ZUS-1).

K II. točki izreka:

28. Ker revident z revizijo ni uspel, sam krije svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Tožena stranka z navedbami v odgovoru na revizijo ni prispevala k odločitvi, zato sama nosi stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Logaške novice, št. 6/08, 4/10. (2) Ur. l. RS, št. 123/2006, 101/2007 - odl. US, 57/2008, 94/2010 - ZIU, 36/2011, 40/2012 - ZUJF.

(3) Občina lahko po določbi 9. člena ZFO-1 predpiše takso še za: uporabo javnih površin za prirejanje razstav in zabavnih prireditev; parkiranje na javnih površinah; uporabo javnega prostora za kampiranje in v drugih zadevah, če tako določa zakon.

(4) Ur. l. RS, št. 41/2007, 103/2007 - ZPolS-D, 105/2008 - odl. US, 11/2011, 28/2011 - odl. US.

(5) Logaške novice, št. 2/09, 6/09, 3/10. (6) Glej Predlog ZFO-1, objavljen v Poročevalcu DZ, št. 110, letnik 2006. (7) Takšno stališče predstavlja že ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča - primerjaj npr. zadeve I Up 284/2010, X Ips 340/2011, X Ips 216/2013, X Ips 351/2013.