Jedro

Pritožniku, ki je naročnik (investitor) priprave državnega prostorskega načrta, je v upravnem sporu, v katerem se izpodbija Uredba o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, treba na podlagi prvega odstavka 19. člena ZUS-1 priznati položaj stranke v upravnem sporu.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 414/2011-21 z dne 2. 6. 2012 spremeni tako, da se družbi A., d. o. o., prizna položaj stranke v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo zahtevo družbe A., d. o. o. (v nadaljevanju pritožnik) za priznanje položaja stranke v tem upravnem sporu, ki ga je sprožila tožeča stranka B., d. o. o., zoper toženo stranko Vlado RS in v katerem izpodbija Uredbo o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave državnega prostorskega načrta za prenosni plinovod M 3/1 K.-V. (v nadaljevanju Uredba o začasnih ukrepih).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da se položaj prizadete stranke na podlagi 19. člena ZUS-1 priznava le osebam, ki bi jim bila odprava ali sprememba izpodbijanega akta v neposredno škodo. Odprava ali sprememba izpodbijanega akta pa je v neposredno škodo tretji osebi, če bi zaradi odprave ali spremembe izpodbijanega akta izgubila neko pravico ali če bi bilo poseženo v njen pravni interes. Pritožnik škode in posledic, ki jih navaja v vlogi, ni izkazal, poleg tega pa z domnevnimi posledicami in s škodo, ki jo zatrjuje, utemeljuje zgolj dejanski in ekonomski interes, ne pa pravnega interesa. Pravna podlaga za njegov dohodek iz dejavnosti namreč ni izpodbijana Uredba o začasnih ukrepih, zato njena morebitna odprava nima pravnih posledic na njegovo poslovanje. Z navajanjem domnevnih ekonomskih posledic tako ni izkazal pogojev iz 19. člena ZUS-1. 3. Pritožnik zoper citirani sklep sodišča prve stopnje vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je v svojih vlogah z dne 12. 5. 2011 in 9. 6. 2011 jasno zatrjeval, da mu bo z odpravo Uredbe o začasnih ukrepih nastala neposredna škoda in da bi njena odprava posegla v njegove pravice in na zakon oprte neposredne koristi. Izpodbijani sklep je neobrazložen in se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka. Opredeljuje škodo, ki bi mu v primeru odprave Uredbe o začasnih ukrepih nastala, ter se pri tem sklicuje na določbe Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da je določba drugega odstavka 19. člena ZUS-1 le specialnejša določba prvega odstavka istega člena in da je zakonodajalec v drugem odstavku samo podrobneje obrazložil vsebino pojma škode iz prvega odstavka. Poudarja, da opravlja dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina, način izvajanja te dejavnosti pa določa stroga zakonodaja. Je tudi naročnik priprave izdelave državnega prostorskega načrta za prenosni plinovod M 3/1 K.-V. (v nadaljevanju DPN v pripravi) in že samo zato je upravičen do sodelovanja v tem upravnem sporu. Gradnja plinovoda je v javno korist, namen določb 81. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in 23. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP) pa je ravno v zaščiti javnega interesa v zvezi s postavitvijo in delovanjem objektov gospodarske javne infrastrukture. Tožnikov interes je v tem, da bi „prehitel“ sprejem DPN v pripravi in pridobil gradbeno dovoljenje za izgradnjo poslovnega objekta, pravni interes pritožnika pa je v tem, da bi sodišču obrazložil, zakaj je potek trase načrtovanega plinovoda, kot je predviden po DPN v pripravi, najprimernejši način umestitve plinovoda v prostor. V primeru odprave izpodbijanega akta pritožnik ne bi mogel zadovoljivo izpolniti svojih obveznosti iz Uredbe o koncesiji za izvajanje gospodarske javne službe dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina (v nadaljevanju Uredba o koncesiji). Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep spremeni tako, da mu prizna položaj stranke v tem upravnem sporu oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

4. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev. Priglaša stroške postopka.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Tožeča stranka s tožbo izpodbija Uredbo o začasnih ukrepih, ki je bila izdana na podlagi 81. člena ZUreP-1, ki določa, da lahko Vlada z uredbo za določeno območje sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov (prvi odstavek); začasni ukrepi se lahko sprejmejo za območje (med drugim) prostorske ureditve, za katero še ni sprejet državni lokacijski načrt (1. točka drugega odstavka); ter 23. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena (v nadaljevanju ZUPUDPP), ki določa, da po sprejemu sklepa o pripravi načrta lahko pobudnik ali koordinator Vladi predlaga sprejem začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora po ZUreP-1. 7. Po določbi določb 19. člena ZUS-1 ima položaj stranke (v upravnem sporu) tudi oseba, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, pa ne gre za osebo, ki v skladu s šestim odstavkom 143. člena ter drugim odstavkom 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ali vsebinsko enake določbe drugega predpisa, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, ne bi mogla biti stranski udeleženec v upravnem postopku (prvi odstavek); dokler v upravnem sporu postopek na prvi stopnji ni končan, sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog strank obvesti tretje osebe, če bi ureditev spornega razmerja lahko posegla v njihove pravice ali na zakon oprte neposredne koristi (drugi odstavek).

8. Pritožnik pravilno navaja, da drugi odstavek 19. člena ZUS-1 ni specialna določba njegovega prvega odstavka in da zakonodajalec v drugem odstavku ni samo podrobneje obrazložil vsebino pojma (neposredne) škode. Po presoji Vrhovnega sodišča je uporaba prvega oziroma drugega odstavka 19. člena ZUS-1 odvisna od vrste tožbe (izpodbojna tožba ali tožba v sporu polne jurisdikcije), ne glede na to, da zakonodajalec v prvem in drugem odstavku 19. člena ZUS-1 terminološko različno opredeljuje razloge za priznanje položaja stranke v upravnem sporu.

9. Pravilno je tudi stališče sodišča prve stopnje, da je odprava ali sprememba izpodbijanega akta tretji osebi v neposredno škodo le v primeru, če bi zaradi odprave ali spremembe izpodbijanega akta izgubila neko pravico ali če bi bilo poseženo v njen pravni interes. Pojem „škode“ se v skladu z upravnosodno prakso ne presoja na podlagi določb OZ, kot zmotno meni pritožnik (primerjaj sodno prakso v zvezi z določbami 32. člena ZUS-1, ki se nanašajo na težko popravljivo škodo).

10. Vendar pa je po presoji Vrhovnega sodišča pritožnik izkazal „neposredno škodo“, ki bi mu nastala v primeru odprave izpodbijane Uredbe o začasnih ukrepih.

11. Pritožnik opravlja gospodarsko javno službo sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina in ima licenco za opravljanje te energetske dejavnosti (licenca je vpisana v Register izdanih in odvzetih licenc pod št. X in velja od 5. 8. 2009 do 5. 8. 2014). Njegovo delovanje je v javnem interesu in je regulirano s predpisi, ki urejajo to energetsko področje.

12. Pritožnik je naročnik strokovnih podlag in državnega prostorskega načrta za prenosni plinovod M 3/1 K.-V., kar je razvidno iz sklepa Vlade o začetku priprave državnega prostorskega načrta za prenosni plinovod M 3/1 K.-V. z dne 24. 1. 2008. Na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZUPUDPP ima zato status investitorja v postopku priprave državnega prostorskega načrta. V skladu z Uredbo o načinu izvajanja gospodarske javne službe dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina (v nadaljevanju Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe) je dolžnost pritožnika izvajanje prenosa zemeljskega plina, vodenje in obratovanje prenosnega omrežja, zagotavljanje vzdrževanja in razvoj omrežja tako, da je zagotovljena dolgoročna zmogljivost omrežja, ki omogoča priključitev in dostop do omrežja (prva, druga in četrta alineja 5. člena), med drugim pa odgovarja za varno in zanesljivo obratovanje prenosnega sistema ter za usklajeno delovanje prenosnega sistema s sosednjimi omrežji (prva in druga alineja 6. člena).

13. Pritožnik je bil kot naročnik priprave državnega prostorskega načrta tudi pobudnik sprejetja izpodbijane Uredbe o začasnih ukrepih, izdane na podlagi prvega odstavka 81. člena ZUreP-1 in prvega ter drugega odstavka 23. člena ZUPUDPP. Začasni ukrepi na navedeni zakonski podlagi sodijo skupaj z zakonito predkupno pravico, razlastitvijo in omejitvami lastninske pravice, komasacijo in ukrepi pri prenovi v sklop t. i. prostorskih ukrepov, ki so namenjeni izvajanju prostorske politike in uveljavljanju prostorskih aktov.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča je Uredba o začasnih ukrepih del postopka priprave DPN v pripravi (v katerem ima pritožnik status investitorja), in jo je treba obravnavati v kontekstu celotnega postopka priprave DPN. Na podlagi dejstva, da je pritožnik naročnik (investitor) priprave državnega prostorskega načrta in da njegove obveznosti v zvezi s tem projektom izhajajo tako iz Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne, Uredbe o koncesiji in Energetskega zakona, ter da je eden izmed zakonskih razlogov, zaradi katerega lahko Vlada z uredbo sprejme začasne ukrepe na podlagi 81. člena ZUreP-1 tudi „utemeljena nevarnost, da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov « (med katere bi bilo po mnenja Vrhovnega sodišča treba uvrstiti tudi pritožnika), ni mogoče trditi, da morebitna odprava izpodbijane Uredbe o začasnih ukrepih ne bi posegla v njegove pravice oziroma njegov pravni interes. S tem pa so po presoji Vrhovnega sodišča podani pogoji iz prvega odstavka 19. člena ZUS-1 za priznanje položaja stranke v tem upravnem sporu.

15. Ker sodišče prve stopnje ni (pravilno) uporabilo določb predpisov, iz katerih po presoji Vrhovnega sodišča izhaja pravni interes pritožnika za sodelovanje v tem upravnem sporu, je Vrhovno sodišče na podlagi tretje alineje tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 izpodbijani sklep spremenilo in pritožniku priznalo položaj stranke v tem upravnem sporu.

16. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo (165. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).