Jedro

Pri presoji zakonskih pogojev za objekt iz 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je treba upoštevati tudi pojasnjevalno določbo 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ne glede na to, da je bila novela ZGO-1D, s katero je bila v ZGO-1 dodana navedena pojasnjevalna določba, objavljena in je začela veljati po pravnomočnosti izpodbijanega prvostopenjskega upravnega akta. Določba 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je namreč zgolj tehnične narave in pomeni le razčlenitev oziroma pojasnitev dopolnilne narave zakonsko določenega pogoja „povezanosti s tlemi“ iz 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ne posega pa v zakonsko ureditev, saj ne pomeni spremembe zakonskega pogoja „povezanosti s tlemi“.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1718/2011-8 z dne 19. 4. 2012 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravi odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-455/2010-2 z dne 1. 9. 2011, in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške sodnega postopka v višini 690,60 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentke) zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, Inšpekcijske pisarne Brežice, št. 06122-1723/2010-6 (8209) z dne 20. 10. 2010, s katero je bila revidentki naložena ustavitev nadaljnje gradnje objekta za opravljanje gostinske dejavnosti tlorisnih dimenzij 4,0 m x 5, 1 m višine 2,70 m, sestavljenega iz kovinske konstrukcije, oblečene v lesene plošče, zaključene z ravno streho, ki je istočasno strop nad prostorom, na zemljišču parc. št. 15, k. o. A. (1. točka izreka); določen datum, do katerega mora odstraniti predmetni objekt in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške (2. točka izreka). Tožena stranka je z odločbo, št. 0612-455/2010/2 z dne 1. 9. 2011, pritožbi zoper navedeno odločbo prvostopenjskega upravnega organa ugodila le v delu, da je odpravila eno od prepovedi, ki veljajo za predmetni objekt, določenih v 4. točki izreka prvostopenjske odločbe tako, da je nadomestila 4. točko izreka prvostopenjske odločbe z novo točko, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnila.

2. Sodišče prve stopnje ob sklicevanju na razloge tožene stranke in upravnega organa prve stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da predmetni montažni objekt predstavlja objekt v smislu določb 1. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj gre za objekt, ki je s kovinsko konstrukcijo na vseh štirih vogalih povezan s tlemi, zato okoliščina, da nima vgrajene komunalne opreme, sama po sebi še ne pomeni, da zanj gradbeno dovoljenje ni potrebno. Objekt je nelegalna gradnja v smislu določbe 12. 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, saj revidentka zanj ni pridobila gradbenega dovoljenja, ki bi ga glede na to, da gre za manj zahtevni objekt po določbah Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost gradnje, morala pridobiti (3. člen ZGO-1).

3. Revidentka izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi, ter ugodi tožbenemu zahtevku, podredno pa, da zadevo vrne sodišču prve stopnje oziroma upravnemu organu v novo sojenje oziroma novo odločanje. Navaja, da je bil zmotno uporabljen 2. člen ZGO-1, saj predmetni kiosk oziroma kontejner ni objekt v smislu določb ZGO-1, zato zanj ni potrebno gradbeno dovoljenje. Ponavlja tožbene navedbe, da gre za plovno napravo - plovni kiosk, v smislu določb Pomorskega zakonika in Pravilnika o čolnih in plavajočih napravah. Sodišče prve stopnje pri presoji elementov definicije objekta ni upoštevalo dejstev iz potrdila o ustreznosti konstrukcije in kvalitete izdelave čolna in mnenja gradbenega izvedenca. Elementa definicije objekta „s tlemi povezana celota“ in „z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami“ sodišče prve stopnje sploh ni presojalo. Če je sodišče dvomilo v pridobljeno potrdilo in mnenje, bi moralo samo postaviti izvedenca gradbene stroke, ne pa da se do mnenja sploh ni opredelilo, niti se ni opredelilo do predlaganega dokaza s postavitvijo novega izvedenca. Poleg tega je navedeno potrdilo javna listina, saj ga je izdal zavod z javnimi pooblastili, ki opravlja preglede plavajočih naprav in čolnov, zato se dejstva v njem štejejo za resnična. Priglaša revizijske stroške.

4. Tožena stranka na revizijo ni obrazloženo odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Revizija je utemeljena.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju. Revidentka smiselno izpostavlja vprašanje: kaj je pomembno za presojo, ali gre za objekt po določbah ZGO-1. Gre za vprašanje interpretacije določbe 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, predvsem glede pojma povezanosti objekta s tlemi. To je vprašanje, o katerem prakse Vrhovnega sodišča ni, v obravnavani zadevi pa predstavlja razlog, na katerem temelji izpodbijana odločitev.

7. Ker je revizija dovoljena že iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, Vrhovno sodišče ni preizkusilo obstoja ostalih uveljavljanjih razlogov za dovoljenost revizije iz 2. točke oziroma iz 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 8. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

9. V obravnavni zadevi je sporno, ali je predmetni objekt mogoče obravnavani kot objekt po določbah ZGO-1 in je zanj potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.

10. Iz ugotovljenega dejanskega stanja te zadeve, na katerega je revizijsko sodišče vezano, izhaja, da je revidentka na obrežju reke Krke približno 6 metrov od struge postavila objekt dimenzij 4,0 m x 5,1 m, ki sestoji iz kovinske konstrukcije, fasade iz ivernih plošč, ravne strehe, ki je istočasno strop nad prostorom; električni priključek je urejen preko kabla, na vodovodno omrežje je objekt priključen preko vodomernega jaška, ki je pod leseno teraso, ki se drži objekta; vgrajene komunalne opreme nima, na tla je postavljen preko kovinske konstrukcije iz okroglih cevi, ki so vstavljene v okrogle cevi malo večjega premera, ki so fiksirane v tla. Za obravnavani objekt revidentka nima gradbenega dovoljena.

11. Upravni organ in sodišče prve stopnje sta v obravnavanem primeru sicer ob pravilno ugotovljenem dejanskem stanju presodila, da je predmetni objekt zaradi tega, ker je s kovinsko konstrukcijo na vseh štirih vogalih povezan s tlemi in ker je tožnik sam navajal, da se po reki ne premika in je ves čas na istem mestu, ob tem pa (po presoji sodišča prve stopnje) niti ni relevantno, da objekt nima vgrajene komunalne opreme, zaključila, da gre za objekt, ki je povezan s tlemi in kot tak izpolnjuje vse elemente definicije objekta iz 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. 12. V 1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je določeno, da je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami.

13. Navedena določba ZGO-1 torej vsebuje nedoločen pravni pojem „povezanost stavbe s tlemi“, zato morajo upravni organi in sodišče v vsakem primeru posebej in glede na konkretne okoliščine primera presoditi, ali je določen objekt povezan s temi, in to tudi utemeljiti. Načelo legalitete zahteva, da pristojni organ pri uporabi nedoločenega pravnega pojma v konkretnem primeru glede na okoliščine tega primera opredeli njegovo vsebino tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme(1).

14. Pri presoji Vrhovnega sodišča pa je bila presoja upravnih organov in sodišča prve stopnje, namreč, da gre v obravnavanem primeru za objekt, ker je obravnavani kiosk povezan s tlemi zato, ker je nasajen na cevi, vkopan v zemljo, zmotna. Ta nasaditev namreč ni „trajna“ oziroma „trajnejša“ spojitev kioska s tlemi, temveč le začasna in se da kiosk premakniti kot celoto.

15. Da pri obravnavanem kiosku ne gre za objekt v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, izhaja tudi iz dejstva, da je bil z novelo ZGO-1D, ki velja od 28. 7. 2012, podana natančnejša definicija objekta in jasnejša opredelitev, kaj se šteje za povezanost s tlemi v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Z navedeno novelo je bila v ZGO-1 dodana točka 1.1.5, ki določa, da je objekt povezan s tlemi, če je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo. Razlog za takšno dopolnitev določbe 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je v tem, da se je v praksi pokazalo, da je definicija objekta v ZGO-1 pomanjkljiva in da je zlasti problematično opredeljevanje do tega, kaj šteje da je „objekt povezan s tlemi.“ Zaradi te nejasnosti so se za objekte štele tudi naprave, predmeti in posegi v prostor, ki ne ustrezajo temu pojmu. Namen novele pa je v tem, da se z jasnejšo definicijo zmanjšuje število objektov, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, posledično pa se pričakuje manjši obseg dela za gradbeno inšpekcijo(2).

16. Po presoji Vrhovnega sodišča je določba 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 tehnične narave in pomeni le razčlenitev oziroma pojasnitev dopolnilne narave zakonsko določenega pogoja „povezanosti s tlemi“ iz 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ne posega pa v zakonsko ureditev, saj ne pomeni spremembe zakonskega pogoja „povezanosti s tlemi“. Določbo 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je zato razumeti kot pojasnjevalno, saj zakonsko določbo (1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1) le konkretizira v skladu z namenom ZGO-1, ki določa bistvene zahteve in njihovo izpolnjevanje glede lastnosti objektov (prvi odstavek 1. člena ZGO-1).

17. V prid takšni razlagi pojmov „objekt“ in „povezanost s tlemi“ po presoji Vrhovnega sodišča govori tudi dejstvo, da iz upravnega spisa predmetne zadeve izhaja, da je bila upravna izvršba, v kateri se izvršuje v tem sporu izpodbijana inšpekcijska odločba, ustavljena s pravnomočnim sklepom, št. 06122-1723/2010/67 z dne 23. 8. 2012. V obrazložitvi citiranega sklepa je navedeno, da je bila upravna izvršba ustavljena, ker obstaja verjetnost, da obravnavani objekt po 28. 7. 2012 ne predstavlja objekta v smislu določb ZGO-1, zato gradbeno dovoljenje zanj ni več potrebno. Poleg tega se v upravnem spisu nahaja tudi dopis gradbenega inšpektorja toženi strani z dne 10. 4. 2013, kjer je inšpektor podal stališče k obravnavani reviziji. Navedel je, da je revizija po uveljavitvi novele ZGO-1D nepotrebna, saj je zakonodajalec rešil dilemo, kaj je objekt. 18. Ker je bilo torej v tem primeru materialno pravo glede pojmov „objekt“ in „povezanost s tlemi“ zmotno uporabljeno, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo tožene stranke ter ji zadevo vrnilo v ponovni postopek. V njem bo morala tožena stranka pri ponovni presoji pogojev, ali je obravnavani objekt mogoče šteti za objekt po določbi 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, upoštevati tudi pravno mnenje Vrhovnega sodišča iz te sodbe in tudi določbo 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. K II. točki izreka:

19. Stroški tožnika za revizijo se določijo glede na določilo prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ga je bilo treba glede na prvi odstavek 22. člena ZUS-1 smiselno uporabiti. Ta določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki povrniti stroške. Revidentka je v obravnavani zadevi v celoti uspela s svojim zahtevkom. Pri odločanju o povrnitvi stroškov upravnega spora je revizijsko sodišče upoštevalo, da se stroški (pooblaščenca) pred sodiščem prve stopnje revidentki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 priznajo po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 24/2007), revizijski stroški pa na podlagi Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZodvT).

20. Revidentkinemu pooblaščencu je revizijsko sodišče tako priznalo naslednje priglašene stroške po stroškovniku: za sestavo tožbe 273,50 EUR. Vrhovno mu ni priznalo 350 EUR po drugem odstavku 3. člena Pravilnika, ker sodišče odloča v mejah postavljenih zahtevkov (2. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za revizijski postopek gre revidentki na podlagi drugega odstavka 25. člena ZOdvT in Tarife št. 3300 (nagrada za revizijo) 282 EUR ter priglašeni stroški poštnine v znesku 20 EUR (tarifa št. 6002). Znesek 575,50 EUR se poviša še za priglašeni 20% DDV, kar skupaj znaša 690,60 EUR, ki jih je tožena stranka dolžna revidentki povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

21. Vračilo plačanih sodnih taks za tožbo in revizijo pa bo skladno z določbo točke c. Opombe 6.1. Taksne tarife izvršilo sodišče prve stopnje.

Op. št. (1): Primerjaj Sklepe Ustavnega sodišča Republike Slovenije npr. U-I-20/03-8 in Up-724/02-12. Op. št. (2): Poročevalec Državnega zbora RS z dne 28. 6. 2012.