Jedro

Tožnik v pritožbi ni ugovarjal pristojnosti in pristranskosti ter strokovnosti inšpektorja, ki je odločbo izdal, prav tako ni ugovarjal kršitev določb postopka (nevabljenje na ogled, nepovabilo k podpisu zapisnika, nevročitev zapisnika z ogleda, nepravilno vabljenje na zaslišanje) ter pravilnosti Akta o legalizaciji objektov v TNP, zato upravni organ druge stopnje v pritožbenem postopku teh ugovorov glede na določbe 247. člena ZUP ni mogel preizkušati. Glede na navedeno tožnik ter razlogov tudi v tožbi ne more na novo uveljavljati iz razloga po prvem odstavku 6. člena ZUS-1. Z deli med leti 1994 in 2002 je bila spremenjena velikost objekta. Ko gre za takšna dela, glede na 10.2. točko prvega odstavka 2. člena v času odločanja veljavnega ZGO-1 ne more iti za investicijska vzdrževalna dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, kar smiselno zatrjuje tožnik. Poleg tega sodišče še pripominja, da je že v več sodbah zavzelo stališče, da pomeni preureditev pastirskega stanu v počitniško hišico (za tako jo je v zahtevi za odlog prisilne izvršbe opredelil tožnik) spremembo namena objekta, kar po 10.2. točki prvega odstavka 2. člena v času odločanja veljavnega ZGO-1 izključuje, da bi šlo v takem primeru za investicija vzdrževalna dela.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Tožnik je vložil tožbo zoper v uvodu navedeno odločbo, s katero mu je bilo naloženo, da mora takoj po prejemu odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo in v roku dveh mesecev odstraniti lesen počitniški objekt na parceli št. 1065/3 k.o. …, tlorisnih dimenzij 6,60 m x 5,50 m višinskega gabarita P+M, pokritega z nesimetrično dvokapnico in priključenega na ob objektu vkopano greznico (1. in 2. točka izreka). Tožnik je bil opozorjen, da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti na njegove stroške v izvršilnem postopku to storilo pooblaščeno podjetje (3. točka izreka). S 4. točko izreka so bile za navedeni objekt izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), s 5. in 6. točko izreka pa je bilo ugotovljeno, da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da bi za legalno postavitev predmetnega počitniškega objekta moralo biti izdano lokacijsko in gradbeno dovoljenje po določilih Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUNDPP), ki je veljal v času graditve tega objekta. Ti dve upravni dovoljenji nista bili izdani, kar izhaja tudi iz akta o legalizaciji za Občino Bohinj, saj je ta objekt (4. člen) naveden med objekti, ki jih ni možno legalizirati, možna pa je vzpostavitev v prvotno stanje (objekt pod zap. št. …).

Ugovore tožnika, da je v aktu o legalizaciji napačno zapisno, da sporni objekt leži na planini …, ter da ne gre za zemljiško zemljišče temveč za stavbno zemljišče, toženka ocenjuje kot nebistvene za odločitev v tej zadevi, kar utemeljuje s tem, da ni sporno, da gre za objekt, ki leži na parceli št. 1065/3 k.o. … in ki je last zavezanca. Sklicuje se še na dokončno zavrnitev tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Glede na navedeno je dana podlaga za izrek ukrepa po 152. členu ZGO-1. Iz uvoda odločbe je še razvidno, da je upravni organ z aktom o legalizaciji poimenoval Uredbo o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v občini Bohinj (Uradni list RS, št. 119/2002, v nadaljevanju Uredba).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovi pritožbi deloma ugodil in v izreku odločbe upravnega organa prve stopnje v 2. točki dodal besedilo „in vzpostaviti prejšnje stanje“, v ostalem delu pa je pritožbo zavrnil. Glede ugodilnega dela pritožbe se je skliceval na 152. člen ZGO-1, ki poleg ustavitve gradnje in njene odstranitve določa tudi ukrep vzpostavitve prejšnjega stanja. Glede zavrnilnega dela pritožbe pa je navedel, da je bila obveznost investitorja, da pridobi ustrezno upravno dovoljenje za sporni počitniški objekt, določena tako v ZGO-1, kot v ZUNDPP, pri čemer se je skliceval na njegov 50. in 62. člen. Tožnik ni izkazal, da bi razpolagal s kakršnimkoli upravnim dovoljenjem ali priglasitvijo za obravnavani objekt. Sklicuje se še na obrazložitev odločbe upravnega organa druge stopnje z dne 18. 2. 2011, iz katere izhaja, da je bil njegov zahtevek za izdajo potrdila, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, zavrnjen, saj je upravni organ ugotovil, da so bila v obdobju med leti 1994 do 2002 izvedena določena dela in da je objekt gabaritno večji. To je bilo v dokumentu tudi natančno obrazloženo ter izkazano s predloženimi fotografijami. Opozoril je še na Temeljni zakon o graditvi investicijskih objektov (Uradni list FLRJ št. 45/61 in naslednji), ki je v 19. členu predpisoval, da sme investitor začeti z gradnjo investicijskega objekta, ko dobi zanjo dovoljenje. Iz navedenega torej izhaja, da objekt nima upravnega dovoljenja, poleg tega so bila med leti 1994 do 2002 izvedena dela, s katerimi se je povečala površina objekta. Zato je neutemeljena navedba tožnika, da so bila izvedena le investicijsko vzdrževalna dela, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Glede vzpostavitve v prejšnje stanje drugostopenjski upravni organ še dodaja, da je v obrazložitvi odločbe drugostopenjskega upravnega organa z dne 18. 2. 2011 navedeno, da bo tožnik lahko vložil ponovno vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za vzpostavitev prejšnjega stanja, vendar pa bo breme dokazovanja prejšnjega stanja na strani tožnika.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da postopka ni vodil gradbeni inšpektor, temveč javni uslužbenec, ki je pravnik. Tožnik ni bil vabljen na ogled, niti ni podpisal zapisnika z ogleda. Zapisnik mi tudi ni bil posredovan, zato nanj ni mogel ugovarjati. Na „razgovor“ je bil vabljen le po telefonu. Inšpektor ni upošteval nobenega njegovega pojasnila oziroma argumenta, čeprav mu je tožnik jasno predočil, da se je v uredbo „prikradla“ bistvena napaka s tem, ko je bil objekt (star nad 150 let in statično saniran pred letom 1967 ter pravilno vrisana stavbna zemljišča pod njim) označen in zaznamovan kot objekt, ki leži na planini ..., ki ga po ZUN ni mogoče legalizirati. Odločbe ni mogoče utemeljiti na podlagi 152. člena ZGO-1, ki v času gradnje in statične sanacije še ni veljal, še manj pa na podlagi odločb Ustavnega sodišča iz let 2007 do 2010. Navaja, da je predmetni objekt podedoval po svojem očetu, ki je objekt statično saniral in na zemljišču ni prav ničesar gradil. Če bi bil tožnik vabljen na ogled, bi predlagal izločitev inšpektorja iz postopka zaradi nepristranskosti, kar utemeljuje s tem, da sta bila več let skupaj zaposlena na državnem oziroma takrat javnem tožilstvu, kar podrobno utemelji. Opozarja na „neobičajnost, čudnost in nerazumljivost“ navedb inšpektorja v izreku odločbe, ki naj ne bi imele nobene zveze z znano terminologijo. Trdi, da predmetni stan „po nobenem od veljavnih režimov“ ni mogel biti nedovoljena gradnja. Pri tem se sklicuje na Kraljevino Jugoslavijo, Avstroogrsko cesarstvo in nemški Reich, v katerih so bile črne gradnje strogo preganjane. Poleg tega je bil objekt zgrajen pred uveljavitvijo Zakona o triglavskem narodnem parku. Opozarja še, da je po ZUN obravnavan kot del zaščitene kulturne krajine.

Meni, da ne obstaja vzročna zveza z zavrnitvijo vloge za izdajo potrdila, da za uporabo stanu ne potrebuje uporabnega dovoljenja. S tem, ko se mu v odločbi upravnega organa druge stopnje svetuje, da ima možnost vložiti ponovno vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za vzpostavitev prejšnjega stanja, vendar naj bi breme dokazovanja prejšnjega stanja bilo na njegovi strani, je izkazan dvom drugostopenjskega organa v pravilnost odločitve prvostopenjskega organa. Obrazložitev odločbe upravnega organa druge stopnje je zato v nasprotju z izrekom, kar je bistvena kršitev določb postopka. S tem, ko je drugostopenjski organ odločil drugače kot inšpektor, je kršil načelo dvostopenjskega postopka. Meni, da je obrazložitev odločbe upravnega organa druge stopnje oportuna in kot taka nedopustna ter po 6. točki 279. člena ZUP nična. Bistveno je, da je bil stan evidentiran leta 1954, kar je tožnik dokazoval s potrjenim aerofoto posnetkom objekta in lokacijsko informacijo za prostor pristojne službe občinskega upravnega organa iz leta 1973, ki vsebuje objekt, vrisan v situacijski načrt, ki pa ga upravna organa ignorirata. Opozarja še na nekatere kršitve določb postopka, ki jih je zagrešil drugostopenjski organ.

Na koncu še poudarja, da je z odločitvijo obeh organov, ki različno obravnavata lastnike objektov, ki so dejansko črne gradnje, ki jih državni organi sploh ne obravnavajo, ter domnevnih črnih gradenj, katerih lastniki so si prizadevali status objekta urediti in so zato leta 1993 tudi plačali depozit državi ter vsa ta leta državi plačevali tudi davek na nepremičnine, kršena ustavna pravica iz 14. člena Ustave RS. Predlaga zaslišanje tožnika, inšpektorja, pooblaščenca Občine Bohinj, pooblaščenca Upravne enote Radovljica ter vpogled v listine, ki jih določno navede. Predlaga, naj sodišče po opravljeni javni obravnavni izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje odpravi, odločbo upravnega organa druge stopnje spozna za nično, toženi stranki pa naloži, naj mu povrne stroške upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja razloge, zakaj meni, da so tožbene navedbe neutemeljene.

Tožba ni utemeljena.

Po prvem odstavku 6. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) upravni spor ni dopusten, če je stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno (v takem primeru sodišče tožbo zavrže po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Namen take določbe ni in ne more biti zgolj formalno izčrpanje pravnega sredstva, tj. vložitve pravočasne in dovoljene pritožbe po upravičeni osebi. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč privedlo do tega, da bi bila zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku brez pravega pomena in bi pomenila le formalno procesno oviro do sodnega varstva. Takega pomena pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati kljub temu, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, tj. odločba organa prve stopnje in ne odločitev o pritožbi zoper njegovo odločbo.

Drugi odstavek 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) namreč določa, da mora pritožnik v pritožbi navesti tudi, zakaj izpodbija odločbo. Organ druge stopnje pa v skladu z 247. členom ZUP odločbo preizkusi v delu, v katerem jo izpodbija in v mejah pritožbenih navedb (razen bistvenih kršitev določb postopka in uporabe materialnega prava, ki jih preizkuša po uradni dolžnosti). Tožnik torej v tožbi ne more uveljavljati razlogov, ki jih ni uveljavljal v pritožbi in se sklicevati na okoliščine, na katere se v pritožbi ni skliceval. Tudi Ustavno sodišče zahteva, da pritožnik pravna sredstva izčrpa po vsebini, tj. da že s pravnimi sredstvi uveljavlja tiste kršitve, ki jih nato uveljavlja z ustavno pritožbo, saj zahteva po izčrpanju pravnih sredstev pred vložitvijo ustavne pritožbe ne pomeni le zahteve, da pritožnik ta pravna sredstva vloži, temveč, da se že v njih sklicuje na okoliščine, ki jih nato uveljavlja v ustavni pritožbi (npr. sklepi Ustavnega sodišča Up 106/02 z dne 25. 4. 2002, Up-499/02 z dne 11. 2. 2004, Up-151/03 z dne 7. 5. 2004 in Up-520/04 z dne 13. 10. 2005).

Ker tožnik v pritožbi ni ugovarjal pristojnosti in pristranskosti ter strokovnosti inšpektorja, ki je odločbo izdal, prav tako ni ugovarjal kršitev določb postopka (nevabljenje na ogled, nepovabilo k podpisu zapisnika, nevročitev zapisnika z ogleda, nepravilno vabljenje na zaslišanje) ter pravilnosti Akta o legalizaciji objektov v TNP, upravni organ druge stopnje v pritožbenem postopku teh ugovorov glede na določbe 247. člena ZUP ni mogel preizkušati. Glede na prej navedeno pa tožnik teh razlogov v tožbi ne more na novo uveljavljati iz razloga po prvem odstavku 6. člena ZUS-1. Zato je treba šteti, da pritožba po vsebini glede teh razlogov ni bila vložena, čeprav je tožnik to možnost imel. Glede na navedeno jih sodišče ni preizkušalo.

Prvi odstavek 3. člena ZGO-1 določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oz. dela, za katera je prepisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oz. so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Navedeno pomeni, da je za vsako gradnjo oz. dela, ki jih zakon opredeljuje kot gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta treba pridobiti gradbeno dovoljenje, sicer gre za nelegalno gradnjo. V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor na tej podlagi odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Gradnja novega objekta je po 7.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled, rekonstrukcija objekta pa je po 7.2. točki iste določbe spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti in spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njihova prostornina ne spremeni za več kakor 10%.

Po prvem odstavku 6. člena v času odločanja veljavnega ZGO-1 se lahko redna vzdrževalna dela, investicijska vzdrževalna dela in vzdrževalna dela v javno korist začnejo brez gradbenega dovoljenja. Redna vzdrževalna dela po 10.1. točki prvega odstavka v času odločanja veljavnega 2. člena ZGO-1 pomenijo izvedbo manjših popravil in del na objektu ali v prostorih, ki se nahajajo v objektu, kot so pleskanje, popravilo vrat, oken, zamenjava poda, zamenjava stavbnega pohištva s pohištvom enakih dimenzij in podobno, s katerimi se ne spreminja zmogljivost inštalacij, opreme in tehnoloških naprav, ne posega v konstrukcijo objekta in tudi ne spreminja zmogljivosti, velikosti, namembnosti in zunanjega videza objekta; investicijska vzdrževalna dela po 10.2. točki navedene določbe pomenijo izvedbo popravil, gradbenih, inštalacijskih in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta in tudi ne spreminja njegove zmogljivosti, velikosti, namembnosti in zunanjega videza, inštalacije, napeljave, tehnološke naprave in oprema pa se posodobijo oziroma izvedejo druge njihove izboljšave; vzdrževalna dela v javno korist pa po 10.3. točki navedene določbe pomenijo izvedbo takšnih vzdrževalnih in drugih del, za katera je v posebnem zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi takšnega posebnega zakona določeno, da se z namenom zagotavljanja opravljanja določene vrste gospodarske javne službe lahko spremeni tudi zmogljivost objekta in z njo povezana velikost. V zadevi ni sporno, da so bila na obravnavanem objektu med leti 1994 in 2002 izvedena določena dela, zaradi česar je objekt gabaritno večji. Ta ugotovitev izhaja iz obrazložitve odločbe upravnega organa druge stopnje, ki ji tožnik v tožbi ne ugovarja. Tudi sicer iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik na zaslišanju izpovedal, da je bil objekt na južni strani za 2 metra podaljšan. Navedeno pomeni, da je bila z deli med leti 1994 in 2002 spremenjena velikost objekta. Ko gre za takšna dela, pa glede na citirano 10. 2. točko prvega odstavka 2. člena v času odločanja veljavnega ZGO-1 ne more iti za investicijska vzdrževalna dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, kar smiselno zatrjuje tožnik. Poleg tega sodišče še pripominja, da je že v več sodbah zavzelo stališče, da pomeni preureditev pastirskega stanu v počitniško hišico (za tako jo je v zahtevi za odlog prisilne izvršbe opredelil tožnik) spremembo namena objekta, kar po 10.2. točki prvega odstavka 2. člena v času odločanja veljavnega ZGO-1 izključuje, da bi šlo v takem primeru za investicijska vzdrževalna dela.

V zadevi tudi ni sporno, da za ta dela tudi v času izvedbe navedenih del ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, katerega obveznost je določal 7. člen ZGO/84 (Uradni list SRS, št. 34/84 in naslednji), niti ni bilo pridobljeno lokacijsko dovoljenje po 50. členu Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZUN). Po drugi alineji prvega odstavka 51. členu ZUN lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno le za adaptacije, s katerimi se bistveno ne spreminjajo zunanjost, zmogljivost, velikost ali namen obstoječih objektov. Glede na navedeno so bili v zadevi pravilno izrečeni inšpekcijski ukrepi po določbah ZGO-1 in ni utemeljen tožbeni ugovor, da inšpektor za izrek ukrepov na podlagi 152. člena ZGO-1 ni imel podlage, ker v času izvajanja ukrepov še ni veljal. Na odločitev v zadevi ne more vplivati niti tožnikovo posredno sklicevanje na 197. člen ZGO-1, po katerem se šteje, da imajo ne glede na določbe tega zakona, ki predpisuje obveznost uporabnega dovoljenja, uporabno dovoljenje vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. decembrom 1967 in poslovni prostori v njih, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisani način evidentirana v zemljiškem katastru (1. točka prvega odstavka). Navedena določba se nanaša na objekte, ki so bili zgrajeni pred 31. 12. 1967, pa kasneje niso bili predmet gradbenih posegov, za katere bi moral investitor pridobiti upravno dovoljenje. V obravnavani zadevi glede na povedano ne gre za tak primer. Poleg tega iz obrazložitve odločbe upravnega organa druge stopnje izhaja, da je bil tožnikov zahtevek za izdajo potrdila, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, zavrnjen. Ker je inšpekcijski ukrep utemeljen zaradi posegov, ki so se izvajali od leta 1994 do leta 2002 in ne zaradi gradnje pastirskega stanu, na drugačno odločitev ne morejo vplivati tožbeni ugovori, da sporna gradnja po nobenem od veljavnih režimov ni mogla biti črna gradnja in da je bila zgrajena pred uveljavitvijo Zakona o TNP.

Ker ZUP v 251. členu omogoča organu druge stopnje, da sam dopolnjuje postopek in da zadevo reši drugače, kot je bila rešena z odločbo prve stopnje, ni utemeljen ugovor, da je drugostopenjski organ s tem, ko je 2. točki izreka izpodbijane odločbe dodal besedilo „in vzpostaviti prejšnje stanje“, kršil načelo dvostopenjskosti postopka.

Ker je inšpektor dolžan ukrepati vselej, ko ugotovi, da gre za nelegalno gradnjo, in ne zgolj v primerih, ko so si lastniki s plačilom depozita prizadevali urediti status objektov, ni utemeljen tožbeni ugovor, da je kršena ustavna pravica iz 14. člena Ustave RS.

Tudi sicer pa sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) izpodbijana odločba gradbenega inšpektorja in ne odločba upravnega organa druge stopnje v delu, s katerim je ta zavrnil tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo gradbenega inšpektorja, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje v tem delu, ni presojalo.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.