Jedro

Postopek pritožbe po ZNPPol – čeprav samostojno ne pomeni učinkovitega pravnega sredstva za varstvo človekovih pravic – vendarle pomeni pomemben instrument, ki k temu lahko prispeva. Navedeno izhaja tako iz poročil Varuha človekovih pravic kot tudi iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZNPPol, ki izkazujejo cilj Vlade in Državnega zbora „zagotoviti neodvisno, objektivno, strokovno in kakovostno reševanje oziroma obravnavo pritožb zoper policiste“.

Izrecna zakonska ureditev možnosti pritožbe zoper delo policistov ter njenega obravnavanja v ZNPPol vzpostavlja specifičen postopek, ki že po svojem obstoju – in ne le zaradi svojega rezultata – pomeni posebno vrednoto tako za sistemsko ureditev kot tudi za prizadetega posameznika. Nezakonita zavrnitev dostopa do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v pritožbenem postopku po ZNPPol s posamičnim aktom tožene stranke zato pomeni poseg v pravni interes pritožnika, ki ga vzpostavlja sam ZNPPol z uvedbo navedenega postopka.

Zakonska ureditev, ki bi dajala toženi stranki pooblastilo, da brez upoštevanja konkretnih okoliščin samovoljno odreče pravico do navedene pritožbe zoper delo policista, bi bila sama po sebi neustavna, saj bi s tem kršila pravico pritožnika do enakosti pred zakonom, zato take razlage zakonu ne sme dati niti sodišče prve stopnje niti tožena stranka. Povedano drugače, možnost vsebinskega obravnavanja pritožbe po ZNPPol pred pristojnimi organi ne sme biti arbitrarno, ob očitni kršitvi določb ZNPPol, ki urejajo dostop do tega postopka, odvzeta nobenemu pritožniku, saj v nasprotnem primeru to pomeni kršitev 14. člena Ustave.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 323/2014-11 z dne 16. 1. 2015, se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrglo tožbo zoper obvestilo Ministrstva za notranje zadeve, s katerim je ministrstvo pooblaščencu prvo in drugo tožeče stranke, ki je hkrati tretje tožeča stranka, pojasnilo, da ne bo obravnavalo pritožbe nad delom Policijske uprave Koper, ker ne gre za pritožbo po Zakonu o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol). Pritožba se je nanašala na domnevno neupravičeno razkrivanje podatkov novinarki glede poteka kriminalistične preiskave ... s strani neidentificiranega policista oziroma kriminalista PU ....

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da tožniki uveljavljajo hkrati sodno varstvo v upravnem sporu po 2. členu kot tudi po 4. in 5. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kar ni možno, saj se ti dve pravni podlagi izključujeta. Ob tem pa je preverjalo, ali obstajajo procesne predpostavke za obravnavo tožbe na katerikoli od navedenih podlag ZUS-1. Sodišče tako pojasni, da je izpodbijani akt izdan v obliki obvestila in ne sklepa, zato uporaba 5. člena ZUS-1 ne pride v poštev. Prav tako izpodbijano obvestilo ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj je toženka po vsebini tožnike le obvestila, da pritožbe ne bo obravnavala po ZNPPol, ker za to niso izpolnjeni pogoji, s tem pa ni odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov. Obvestilo se nanaša na postopek, ki je po vsebini oblika alternativnega reševanja sporov znotraj uprave, ne pa oblastveno odločanje (v upravnem postopku); tako tudi 140. člen ZNPPol izrecno določa, da odločanje o pritožbah po ZNPPol ne predstavlja upravne zadeve v smislu 2. člena ZUS-1. Tudi 4. člen ZUS-1 po mnenju sodišča prve stopnje ne daje podlage za sodno varstvo v upravnem sporu, saj z obvestilom ni bilo poseženo v človekovo pravico in temeljno svoboščino tožnika, tožniki pa imajo tudi sicer možnost drugega sodnega varstva zoper dejanje neznane uradne osebe zaradi neutemeljenega razkrivanja informacij.

3. Tožniki (sedaj pritožniki) vlagajo zoper citirani sklep pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov ter Vrhovnemu sodišču predlagajo, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi ugodi, oziroma podrejeno, da sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje, tožeči stranki pa tudi prizna stroške postopka. Poudarjajo, da je bila v postopku pred sodiščem prve stopnje vložena tožba zoper akt, v katerem je tožena stranka navedla, da se pritožba zoper delo policista ne bo obravnavala, ker naj ne bi šlo za pritožbo po ZNPPol. Zaradi tega naj bi bilo tudi nepravilno stališče sodišča prve stopnje, da z izpodbijanim pravnim aktom ni bilo odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov. Izpodbijani akt ima torej naravo upravnega akta po 2. členu ZUS-1, določba drugega odstavka 140. člena ZNPPol pa za to presojo ni relevantna. Prav tako uveljavljajo, da izpodbijani akt oziroma dejanje posega v njihove pravice iz 14., 22. in 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Navajajo, da so vložili pritožbo na podlagi ZNPPol, ki jim to pravico daje, in če ta pritožba ni bila obravnavana kljub temu, da so bili za to zakonsko izpolnjeni pogoji, je tožena stranka posegla v zgoraj navedene ustavne pravice pritožnikov. Ob tem pritožniki utemeljujejo, da so bile procesne predpostavke za obravnavanje navedene pritožbe tudi sicer podane. Sodišču prve stopnje tudi očitajo, da je določbo 5. člena ZUS-1 tolmačilo preozko, saj je po vsebini izpodbijani akt odločba oziroma sklep, s katerim je bil postopek odločanja o nezakonitih ravnanjih policistov ustavljen, in da naslov tega akta za navedeno presojo ni bistven.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Pritožba je utemeljena.

6. Pri obravnavani zadevi je temeljno vprašanje, ali je zoper odločitev policije, da ne bo obravnavala pritožbe po ZNPPol, zagotovljeno varstvo v upravnem sporu.

7. Vrhovno sodišče pri tem najprej poudarja, da je na podlagi predloženih aktov očitno, da je bila s strani tožene stranke sprejeta odločitev, da pritožba pritožnikov zoper delo policije ne bo obravnavana v postopku po ZNPPol. Ta odločitev je bila utemeljena na podlagi druge alineje sedmega odstavka 146. člena ZNPPol(1) ter je imela za posledico, da je bil postopek odločanja o pritožbi končan po 154. členu ZNPPol(2). Gre torej za uporabo pravne norme ZNPPol na ugotovljeno dejansko stanje. Ta odločitev je bila sicer sporočena pritožnikom v obliki obvestila (osmi odstavek 146. člena, drugi odstavek 154. člena ZNPPol) vendar pa oblika, v kateri je navedena odločitev sporočena stranki, ne spremeni njene pravne vsebine. S tega vidika je mogoče pritrditi pritožnikom, da je obvestilo po vsebini posamični pravni akt tožene stranke.

8. Po drugi strani pa Vrhovno sodišče poudarja, da se postopek odločanja o pritožbi na podlagi ZNPPol ne zaključi z upravnim aktom(3) in da so torej navedbe pritožnikov, da bi moralo sodišče prve stopnje izpodbijani akt presojati kot upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 zmotne. Zato izpodbijanega akta tudi ni mogoče šteti za sklep, ki bi bil izdan v postopku odločanja o izdaji upravnega akta (drugi odstavek 5. člena ZUS-1), čeprav je glede predpisanih pogojev za njegov sprejem ter po vsebini odločitve in po posledicah podoben sklepu, s katerim se upravni postopek konča zaradi zavrženja vloge stranke (67. člen oziroma 127. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Ob tem pa tudi po že sprejetem stališču, ki ga Vrhovno sodišče poudarja tudi v tej odločitvi, predmet morebitne presoje v upravnem sporu tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 ni končni akt, izdan v postopku odločanja o pritožbi po ZNPPol, temveč se za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin lahko vloži tožbo v upravnem sporu (neposredno) zoper sporno dejanje policije, storjeno pri izvrševanju oblastvenih pooblastil, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo(4).

9. V danem primeru pa po presoji Vrhovnega sodišča ne gre za upravni spor, ki bi imel za predmet presoje oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1, temveč gre za pravno odločitev tožene stranke, ki je bila sprejeta in strankam sporočena v obliki pisnega akta in ne za delovanje ali ravnanje tožene stranke, ki bi brez procesne forme neposredno učinkovalo z ustvarjanjem pravnih posledic zoper pritožnike.

10. Za ugotovitev možne pravne podlage za tožbo v upravnem sporu pa je treba odgovoriti tudi na vprašanje, ali je tožena stranka sprejela posamični akt, ki (lahko) posega v ustavne pravice pritožnikov. Ob obravnavi tega vprašanja Vrhovno sodišče lahko pritrdi navedbam pritožnikov, da gre v primeru pritožbe po ZNPPol za zakonsko urejen pravni postopek, ki omogoča osebam, da lahko uveljavljajo nestrinjanje z dejanjem ali opustitvijo dejanja policista pri opravljanju policijskih nalog, ki lahko pomeni kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin (prvi odstavek 138. člena ZNPPol). Ta postopek se skladno z zakonom in na njegovi podlagi vodi tako, da se neodvisno, nepristransko in strokovno preverja pritožba ter da se pritožniku in policistu sočasno zagotavljajo vse postopkovne pravice v skladu s tem zakonom (139. člen ZNPPol). Zakon ureja tudi vrsto procesnih pravil, pristojnostnih določb in vrst postopkov ter sprejemanja odločitev, pri tem pa se v določenem delu naslanja na procesno ureditev ZUP, čeprav v tem postopku odločitev ni sprejeta kot upravna odločba v smislu odločanja o upravni zadevi po ZUP (drugi odstavek 140. člena ZNPPol). Zakon tudi poudarja, da se v tem pritožbenem postopku ne ugotavlja disciplinske, odškodninske, prekrškovne ali kazenske odgovornosti policista. Če se v pritožbenem postopku ugotovijo kršitve policista, ki so predmet drugih postopkov, se z ugotovitvami seznani vodjo policijske enote, v katero je policist razporejen, ki ukrepa v skladu s pristojnostmi (peti in šesti odstavek 138. člena ZNPPol).

11. Vrhovno sodišče sicer ne odklanja stališča toženke in sodišča prve stopnje, da gre pri tem postopku za obliko alternativnega reševanja sporov znotraj upravnih organov, vendar pa to ne pomeni, da taka pravna narava postopka ne daje pritožniku nobenega pravnega interesa za to, da bi se navedeni zakonsko predpisani postopek izvedel in da ima tožena stranka neomejeno in pravno nevezano diskrecijo, da odloči o tem, kdo je do vsebinske obravnave take pritožbe upravičen. Nasprotno, navedeni postopek pritožbe po ZNPPol – čeprav samostojno ne pomeni učinkovitega pravnega sredstva za varstvo človekovih pravic(5) – vendarle pomeni pomemben instrument, ki k temu lahko prispeva(6). Navedeno izhaja tako iz poročil Varuha človekovih pravic(7) kot tudi iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZNPPol(8), ki izkazujejo cilj Vlade in Državnega zbora „zagotoviti neodvisno, objektivno, strokovno in kakovostno reševanje oziroma obravnavo pritožb zoper policiste“. Če bi šlo zgolj za neformalno reševanje napetosti in sporov med osebami in policijo bi se to lahko vzpostavilo tudi brez zakonske podlage (npr. kot dobra praksa Policije na podlagi internih pravil). Izrecna zakonska ureditev možnosti pritožbe zoper delo policistov ter njenega obravnavanja v ZNPPol pa kot navedeno vzpostavlja specifičen postopek, ki že po svojem obstoju – in ne le zaradi svojega rezultata – pomeni posebno vrednoto tako za sistemsko ureditev kot tudi za prizadetega posameznika. Nezakonita zavrnitev dostopa do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v pritožbenem postopku po ZNPPol s posamičnim aktom tožene stranke zato pomeni poseg v pravni interes pritožnika, ki ga vzpostavlja sam ZNPPol z uvedbo navedenega postopka.

12. Predmet sodne presoje v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 pa je omejen na varstvo človekovih pravic, ki bi bile s tako odločitvijo pristojnega organa toženke lahko prizadete, kar velja tudi za ta primer. Navedeno pa je med zatrjevanimi kršitvami lahko predmet varstva po 14. členu Ustave, ki prepoveduje tudi samovoljno, torej arbitrarno odločanje, kar zavezuje tudi upravne organe. Zakonska ureditev, ki bi dajala toženi stranki pooblastilo, da brez upoštevanja konkretnih okoliščin samovoljno odreče pravico do navedene pritožbe zoper delo policista, bi bila sama po sebi neustavna, saj bi s tem kršila pravico pritožnika do enakosti pred zakonom, zato take razlage zakonu ne sme dati niti sodišče prve stopnje niti tožena stranka. Povedano drugače, možnost vsebinskega obravnavanja pritožbe po ZNPPol pred pristojnimi organi(9) ne sme biti arbitrarno, ob očitni kršitvi določb ZNPPol, ki urejajo dostop do tega postopka, odvzeta nobenemu pritožniku, saj v nasprotnem primeru to pomeni kršitev 14. člena Ustave. Navedeno je toliko bolj pomembno tudi zaradi specifične narave tega postopka, ki je namenjen prav varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin pritožnika pred morebitnim nezakonitim delovanjem in opustitvami policistov kot nosilcev najmočnejših oblastvenih pooblastil v razmerju do posameznika. Navedeni dostop do tega postopka pa je tudi tisti edini pravni interes, ki so ga pritožniki v povezavi z varstvom ustavnih pravic na podlagi 4. člena ZUS-1 in ZNPPol upravičeni varovati v upravnem sporu. Z njim je določen tudi obseg spora, ki ga je sodišče prve stopnje tudi dolžno presoditi, ne da bi že zaradi pravne oblike, v kateri je bila odločitev sprejeta in sporočena pritožniku, tožbo v vsakem primeru kot nedopustno lahko zavrglo.

13. Ker je sodišče prve stopnje glede na navedeno bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu (drugi odstavek 75. člena ZUS-1), je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi, razveljavilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek. V tem postopku bo sodišče prve stopnje moralo izhajati iz stališč tega sklepa, ob tem pa ponovno opraviti presojo procesnih predpostavk vsakega posameznega tožnika za vloženo tožbo in če so le-te za posameznega tožnika podane, opraviti vsebinsko presojo izpodbijanega akta v obsegu, ki izhaja iz stališč Vrhovnega sodišča glede morebitne kršitve 14. člena Ustave zaradi samovoljne uporabe določb ZNPPol (11. točka obrazložitve).

K II. točki izreka:

14. Odločitev o stroških temelji na določbah tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. (1) Po tej določbi se pritožba ne obravnava, če ne gre za pritožbo po tem zakonu.

(2) Prvi odstavek 154. člena ZNPPol določa, da se pritožbeni postopek konča tudi če so izpolnjeni pogoji iz sedmega odstavka 146. člena tega zakona.

(3) Tako Vrhovno sodišče že v sklepu I Up 69/2015 z dne 10. 12. 2015, 9. točka obrazložitve.

(4) Glej citirani sklep Vrhovnega sodišča I Up 69/2015. (5) Tako npr. Evropsko sodišče za človekove pravice poudarja, da mora učinkovita preiskava dela policije glede zatrjevane kršitve človekove pravice iz 3. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in svoboščin (prepoved mučenja) voditi do ugotavljanja in kaznovanja odgovornih oseb (npr. sodba v zadevi Matko proti Sloveniji z dne 2. 11. 2006, 95. odstavek, Stojnšek proti Sloveniji z dne 23. 6. 2009).

(6) To izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča Up-555/03 in Up-827/04 z dne 6. 7. 2007, 35. in 36. točka obrazložitve.

(7) Glej poročila Varuha človekovih pravic npr. za leto 2013, str. 170 in nasl., in za leto 2014, str. 181 in nasl. (8) Tako besedilo Predloga Zakona o nalogah in pooblastilih policije z dne 26. 09. 2012, EPA: 653 – VI.

(9) Postopke obravnave pritožbe in pristojne organe določa 148. člen ZNPPol, ki določa, da se v pritožbenem postopku vloge obravnavajo v pomiritvenem postopku oziroma pred senatom.