Jedro

Opozorilo o prisilni izvršbi, navedena v izreku inšpekcijske odločbe nima pravnih učinkov pravnomočne odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, kot to zatrjuje revident. Način izvršbe se določi s sklepom o dovolitvi izvršbe.

Inšpekcijski organ ni prost pri izbiri načina izvršbe, vendar to ne pomeni, da mora vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo (revidentovo) tožbo zoper sklep Inšpektorata za promet, energetiko in prostor, Območne enote Ljubljana-Kranj, Inšpekcijske pisarne Kranj, št. 06122-316/2013 z dne 4. 6. 2013 o dovolitvi izvršbe. Z njim je toženka ugotovila, da je odločba gradbene inšpektorice št. 06122-3159/2007 z dne 5. 11. 2009, s katero je bilo tožniku odrejeno, da mora do 15. 5. 2010 odstraniti zidan objekt tlorisne velikosti približno 7,50 m x 3,50 m z izzidki na JV in JZ strani, leseno nadstrešnico, betonske in kamnite zidove višine približno 3 m ter armiranobetonske plošče različnih površin, grajene terasasto, v več nivojih na strmini hriba, na zemljišču s parc. št. 4 k. o. ..., dne 16. 5. 2010 postala izvršljiva. Z 2. točko izreka mu je določila nov rok za izvršitev odrejene obveznosti do 30. 9. 2013 in mu zagrozila z denarno kaznijo v višini 3.000,00 EUR, če do tega roka odrejene obveznosti ne bo izpolnil. S 3. točko izreka je ugotovila, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršitve, s 4. točko izreka pa, da v tem postopku stroški niso nastali.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi sodbe pojasnjuje pravno naravo sklepa o dovolitvi izvršbe in se pri tem sklicuje na 290. in 298. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter na 148. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Pojasnjuje tudi, da je bilo v izreku inšpekcijske odločbe z dne 5. 11. 2009 določeno le opozorilo o načinu izvršbe, ki ga je v času izdaje odločbe predvideval ZGO-1, kar pa ne pomeni odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti in pravni koristi.

3. Revident v vloženi reviziji njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, vlaga pa jo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Meni, da pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1D), izvršbe ni bilo mogoče opraviti s prisilitvijo in da je bil način izvršbe določen v odločbah z dne 22. 6. 2009 in 5. 11. 2009, ki sta dokončni in pravnomočni. Upravni organ pa naj bi s sklepom, ki je predmet tega upravnega spora, določil drugačen način izvršbe in s tem spremenil način izvršitve nedenarne obveznosti tako, da je namesto določitve oprave izvršbe po drugih osebah določil izvršbo z denarno prisilitvijo. Navaja, da sta bili navedeni inšpekcijski odločbi, ki sta določili način izvršbe, pravnomočni pred uveljavitvijo ZGO-1D, ki je spremenil tretji odstavek 148. člena ZGO-1. Upravnemu sodišču očita, da ni upoštevalo, da gre za nedovoljeno retroaktivno uporabo prava in zato za kršitev 155. člena Ustave. Meni, da opozorilo v izreku inšpekcijske odločbe, da se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah, ni brez pravnih posledic. Gre za izrek odločbe (2. in 213. člen ZUP), ki ga je mogoče razveljaviti ali spremeniti le na podlagi pravnih sredstev, določenih v zakonu (četrti odstavek 225. člena ZUP in 158. člen Ustave). Izpodbijana odločitev naj bi bila nezakonita, tudi če izvršba ne bi bila določena z upravno izvršbo. Meni namreč, da gradbeni inšpektor nima diskrecijske pravice po prostem preudarku izbirati način izvršbe. Glede na drugi odstavek 297. člena in na 298. člen ZUP naj izvršbe s prisilitvijo sploh ne bi bilo mogoče opraviti. Revizijskemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni in tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje, toženki pa naloži povrnitev pravdnih stroškov.

4. Toženka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre po vsebini obravnavane zadeve za odločitev o pomembnih pravnih vprašanjih, ki presegajo pomen za obravnavano zadevo, o katerih Vrhovno sodišče še ni sprejelo stališča. Revident izpostavlja vprašanja pravilne razlage z ZGO- 1D dopolnjenega tretjega odstavka 148. člena ZGO-1 ob upoštevanju, da se je opozorilo, ki je navedeno v izreku inšpekcijske odločbe, nanašalo le na izvršbo, ki se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti opravilo po drugih osebah, ne pa tudi na izvršbo s prisilitvijo.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1), vloži pa se lahko le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Po uradni dolžnosti pazi le na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije tudi v obravnavani zadevi.

8. Revident v tem upravnem sporu izpodbija odločitev o dovolitvi izvršbe odločbe gradbene inšpektorice z dne 5. 11. 2009, s katero je bilo ugotovljeno, da je postala ta odločba izvršljiva (1. točka izreka), določen nov rok za prostovoljno izvršitev navedene odločbe in dano opozorilo, da se bo po poteku tega roka kot prisilno sredstvo uporabila denarna kazen v znesku 3.000 EUR (2. točka izreka). Meni, da je inšpekcijski organ s tem sklepom nezakonito in arbitrarno spremenil način izvršitve, če ne bo izpolnil odrejene obveznosti, saj je bil z inšpekcijsko odločbo opozorjen na prisilno izvršbo po drugih osebah.

9. Na podlagi tretjega odstavka 148. člena ZGO-1 se v inšpekcijski odločbi, kadar je odrejena odstranitev že zgrajenega objekta /.../, inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo.

10. Ker je v času izdaje sklepa (4. 6. 2013) že veljala dopolnitev tretjega odstavka 148. člena ZGO-1 (uveljavljena 28. 7. 2012 z ZGO-1D, Uradni list RS, št. 57/2012), ki je tak način izvršbe odločbe gradbenega inšpektorja dovoljevala, je neutemeljen revizijski očitek o kršitvi 155. člena Ustave, ki prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Opozorilo na izvršbo s prisilitvijo pa se nanaša na čas po izdaji sklepa, če revident tudi v novem roku ne bo izvršil z inšpekcijsko odločbo odrejene obveznosti. To pomeni, da nima povratnega učinka, tj. učinka na čas pred izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe.

11. Besedilo tretjega odstavka 148. člena ZGO-1 pred uveljavitvijo ZGO-1D je sicer dopuščalo razlago, po kateri je bilo mogoče prisilno izvršbo odstranitve že zgrajenih objektov opraviti le po drugih osebah ne pa tudi s prisilitvijo (tj. z denarno kaznijo), vendar v obravnavanem primeru ni izpodbijana odločitev, ki bi bila izdana pred uveljavitvijo ZGO-1D. Da je prisilna izvršba z denarno kaznijo tudi v primerih, ko se inšpekcijska odločba nanaša na že zgrajene objekte, po uveljavitvi ZGO-1D mogoča, pa ni nobenega dvoma.

12. Neutemeljeno je tudi revidentovo stališče, da je bil z izpodbijanim sklepom nezakonito in v nasprotju s 158. členom Ustave spremenjen način izvršbe, o katerem naj bi bilo že pravnomočno odločeno z dvema inšpekcijskima odločbama z dne 22. 6. 2009 in 5. 11. 2009. Izvršitev odločbe z dne 22. 6. 2009 ni predmet izpodbijanega sklepa, zato tudi revizije ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem nanjo. V 3. točki izreka odločbe z dne 5. 11. 2009, na katero se nanaša v tem upravnem sporu izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, pa je bilo izrečeno zgolj opozorilo, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti, tj. odstranitve nelegalno zgrajenih objektov, začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah.

13. Kljub temu, da je to opozorilo navedeno v izreku upravne odločbe, nima pravnih učinkov pravnomočne odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, kot to zatrjuje revident. Po določbah ZUP, po katerih se opravlja prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov, če ZGO-1 ne določa drugače (147. člen ZGO-1), se izvršba opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (291. člen ZUP). Način izvršbe pa se, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, določi s sklepom o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 290. člena ZUP).

Podlaga za navajanje omenjenega opozorila že v izreku odločbe gradbenega inšpektorja je tretji odstavek 148. člena ZGO-1, ki pa ni podlaga tudi za vnaprejšnje odločanje o izvršbi še pred izvršljivostjo inšpekcijske odločbe.

14. Poleg tega tudi prvi odstavek 297. člena ZUP določa, da je treba zavezanca poprej opozoriti na izvršbo po drugih osebah, če zavezanec ne bo izvršil naložene obveznosti, a to opozorilo ne pomeni, da za prisilno izvršitev naložene obveznosti ni mogoče uporabiti izvršbe s prisilitvijo, ki jo ureja 298. člen ZUP. Revizijsko stališče, da je mogoče o drugačnem načinu izvršbe odločati le na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev, pa je napačno in nima podlage v določbah ZUP, ki urejajo izvršbo. Izvršbo s prisilitvijo je namreč kot način izvršbe mogoče uporabiti tudi, če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna (prvi odstavek 298. člena ZUP). Pogoj za to je le, da je zavezanec tudi na ta način izvršbe predhodno opozorjen (drugi odstavek 298. člena ZUP).

15. Zgolj zatrjevanje, da način izvršitve s prisilitvijo ni določen v skladu z določbami ZUP, ki urejajo izvršbo, pa ne utemeljuje očitka o arbitrarnosti. Ne gre namreč za to, da sodišče in upravna organa odločitve o zakonitosti izbire tega načina prisilne izvršbe ne bi obrazložila, saj revident z navedbami, s katerimi utemeljuje navedeni očitek po vsebini izraža nestrinjanje z razlogi, s katerimi je upravni organ pojasnil, zakaj v obravnavanem primeru izvršba po drugih osebah ne bi bila primerna (težaven in težko dostopen teren, objekt je velika, masivna zidana zgradba iz kamna in betona, zgrajena v več etažah, izvajalec toženke s potrebno mehanizacijo ne razpolaga, revident pa je nelegalno gradnjo izvajal s pomočjo helikopterja, stroški takega načina izvršbe bi bili zato nesorazmerno visoki). Po presoji Vrhovnega sodišča razlogi upravnega organa, ki jim z izpodbijano sodbo pritrjuje tudi sodišče prve stopnje, niso nerazumni. Zgolj nestrinjanje z njimi, pa samo po sebi še ne zadošča za sklep o arbitrarnem odločanju.

16. Vrhovno sodišče sicer soglaša z revidentom, da inšpekcijski organ ni prost pri izbiri načina izvršbe, vendar to ne pomeni, da mora vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi. Prvi odstavek 285. člena ZUP namreč v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a se z njim doseže namen izvršbe. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje ob upoštevanju obeh kriterijev, glede na prej navedene okoliščine obravnavnega primera (ki med strankama niso sporne), utemeljeno pritrdilo razlogom, s katerimi je upravni organ obrazložil izbiro načina izvršbe. Zato zgolj dejstvo, da je upravni organ po navedbah revidenta na istem zemljišču pred leti za odstranitev podobnega objekta istega izvajalca že opravil izvršbo po drugih osebah, neprimernosti izbranega načina izvršbe, kljub temu, da se izvršba po drugih osebah opravi na zavezančeve stroške (prvi odstavek 297. člena ZUP), ne utemeljuje. Da izbira načina izvršbe v konkretnem primeru ne bi bila najmilejša za doseganje namena izvršbe (prvi odstavek 285. člena ZUP), pa revident niti ne trdi.

17. Ker niso podani uveljavljani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je moralo Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrniti kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

18. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo, revident v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvi odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.