Jedro

Izrek sodbe, s katerim je odpravljena odločba o priznanju pravice do mednarodne zaščite v obliki statusa subsidiarne zaščite, v delu, ki se nanaša na zavrnitev prošnje za status begunca je nerazumljiv oziroma protisloven.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 345/2016-8 z dne 26. 4. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje tožbi zoper odločitev tožene stranke o priznanju statusa subsidiarne oblike zaščite ugodilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tako, da je izpodbijano odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-464/2015/13 (1312-12) z dne 9. 2. 2016 odpravilo v delu, ki se nanaša na zavrnitev prošnje za status begunca, in zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

2. V obrazložitvi sodbe pojasnjuje, da je tožnik izrecno izpodbijal samo tisti del odločbe, s katerim mu ni bil priznan status begunca in sodišču predlagal, naj v primeru, da ne bo odločalo v sporu polne jurisdikcije, tožbi ugodi in delno odpravi odločbo ter zadevo vrne v ponovni postopek glede priznanja statusa begunca. Glede na to, da ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, je sodišče prve stopnje v okviru tožbenega predloga z navedeno odločitvijo odpravilo samo tisti del izpodbijane odločbe, ki smiselno pomeni zavrnitev prošnje za status begunca, in je samo v tem delu zadevo vrnilo v ponovni postopek.

3. Sodišče prve stopnje meni, da ima tožnik upravičeno in legitimno pričakovanje, da je odločitev o podelitvi subsidiarne zaščite pravnomočna, pravnomočnost pa je ustavna kategorija (158. člen Ustave). Meni tudi, da v zvezi z vprašanjem načina odločanja v zadevah mednarodne zaščite sodna praksa ni povsem ustaljena, saj naj bi bili stališči Vrhovnega sodišča, na katerih temelji odločitev v zadevi I Up 107/2014 z dne 20. 3. 2014 ter odločitvi v zadevah I Up 52/2014 in I Up 56/2014 z dne 14. 2. 2014, različni. V nadaljevanju pojasnjuje svoje nestrinjanje s stališčem Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 107/2014, po katerem z odpravo odločbe le v zavrnilnem delu lahko nastane nezakonita situacija, ko je tožniku pravnomočno priznana mednarodna zaščita v obliki subsidiarne zaščite, hkrati pa bi bil tožnik prosilec za priznanje mednarodne zaščite v obliki statusa begunca. V zvezi s tem se sklicuje na lojalno razlago in na načelo "effet utile" ter meni, da bi stališče, po katerem je treba izpodbijano odločbo odpraviti v celoti, lahko vodilo do tega, da bi pristojni organ večkrat poenostavljeno obravnaval prošnjo za mednarodno zaščito z vidika statusa begunca, računajoč na to, da bo prosilce od uveljavljanja pravnih sredstev zoper odločitve toženke odvračalo poslabšanje njihovega položaja zaradi izgube statusa subsidiarne zaščite v zameno za status prosilca za mednarodno zaščito, če bi s tožbo uspeli. Sklicuje se tudi na pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah in na 46. člen Procesne direktive II. Po prepričanju sodišča prve stopnje iz prava EU izhaja zahteva, da mora sodišče v primeru, kot je obravnavani, "delno ugoditi tožbi in samo v zavrnilnem delu vrniti zadevo v ponovno odločanje".

4. Tožena stranka je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo, v kateri navaja, da jo vlaga zaradi zmotne uporabe materialnega prava oziroma zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta in zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Pritožbo utemeljuje z razlogi, s katerimi izpodbija odločitev sodišča, da izpodbijano odločbo odpravi samo v delu, v katerem je smiselno zavrnjena tožnikova prošnja za priznanje statusa begunca. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, sodbo odpravi (pravilno razveljavi) in tožbo zoper izpodbijano določbo zavrne, podrejeno pa, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponoven postopek.

5. V odgovoru na pritožbo tožnik navaja, da je toženka s svojo argumentacijo prepozna in pritrjuje razlogom iz izpodbijane sodbe. Pravna podlaga takšne odločitve pa naj bi bili drugi odstavek 67. člena ter prvi in deveti odstavek 69. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Vrhovemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in potrdi izpodbijano sodbo.

6. Pritožba je utemeljena.

7. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da se pritožbeni razlogi ne nanašajo na presojo sodišča prve stopnje o utemeljenosti tožbe, temveč na odločitev sodišča o odpravi izpodbijane odločbe o priznanju statusa subsidiarne oblike zaščite v delu, ki se nanaša na zavrnitev prošnje za status begunca.

8. Da je tak izrek nerazumljiv oziroma protisloven, je Vrhovno sodišče presodilo že v zadevi I Up 107/2014 z dne 20. 3. 2014, ki jo navaja tudi sodišče prve stopnje. Po 213. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi s 30. členom ZMZ(1) (ki je določal, da se v postopku za podelitev mednarodne zaščite uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek), se z izrekom odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. V obravnavanem primeru je tožena stranka z izrekom odločbe odločila o tožnikovi prošnji v celoti, in sicer tako, da mu je priznala mednarodno zaščito v obliki subsidiarne zaščite. Po določbah ZUS-1 pa se v upravnem sporu s tožbo izpodbijajo odločitve (in dejanja) upravnih organov (1. člen ZUS-1), torej se izpodbija izrek, in ne obrazložitev odločbe. Zato tudi sodišče ne more odpraviti obrazložitve odločbe, kot je to storilo v tem primeru, izrek odločbe pa pustiti v veljavi.

9. Po navedenem je torej utemeljeno pritožbeno stališče, da hkraten obstoj statusa subsidiarne zaščite in statusa prosilca za mednarodno zaščito ni mogoč. Zmotno je torej tudi tožnikovo mnenje, da je odločitev sodišča prve stopnje pravilna.

10. Tudi sicer je sodna praksa Vrhovnega sodišča glede načina odločanja sodišča o pravici do mednarodne zaščite, v primerih, kot je obravnavani, enotna in ustaljena. Kot je Vrhovno sodišče že večkrat pojasnilo, ZMZ ureja eno pravico do mednarodne zaščite, ki se lahko podeli v dveh oblikah, in sicer kot status begunca oziroma kot status subsidiarne zaščite. Ne gre torej za dve pravici in dva samostojna zahtevka, torej za pravico do statusa begunca in pravico do statusa subsidiarne zaščite, temveč sta to le dve obliki ene pravice, to je pravice do mednarodne zaščite. Tako stališče je oprlo na določbe takrat veljavnega ZMZ, ki je veljal tudi v času, ko je bila tožba vložena. Sodišče je izpodbijano sodbo sicer izdalo že v času po uveljavitvi ZMZ-1,(2) vendar določbe novega ZMZ-1(3) ne terjajo spremembe stališča, saj je to oprto na določbe ZMZ, ki so z vidika presoje tega stališča nespremenjene.

11. V prvem odstavku 2. člena ZMZ in v prvem odstavku 20. člena ZMZ-1 je bilo oziroma je določeno, da v Republiki Sloveniji mednarodna zaščita pomeni status begunca in status subsidiarne oblike zaščite. V prvem odstavku 7. člena ZMZ pa je bilo določeno, da pristojni organ v enotnem postopku in v vsakem primeru posebej ugotavlja pogoje za priznanje ter razloge za prenehanje in odvzem mednarodne zaščite (v primeru subsidiarne oblike zaščite pa tudi razloge za njeno podaljšanje). V 34. členu ZMZ je bilo določeno, da pristojni organ ugotavlja pogoje za priznanje mednarodne zaščite v enotnem postopku, pri čemer najprej presoja pogoje za priznanje statusa begunca, če ti niso izpolnjeni, pa pogoje za priznanje subsidiarne oblike zaščite. Tudi prvi odstavek 3. člena ZMZ-1 določa, da pristojni organ pogoje za priznanje mednarodne zaščite ugotavlja v enotnem postopku, enotnost postopka odločanja o pogojih za priznanje mednarodne zaščite pa na enak način kot 34. člen ZMZ določa tudi drugi odstavek 41. člena ZMZ-1. 12. Nenazadnje tako ZMZ (ki je veljal ob vložitvi tožnikove prošnje) kot tudi ZMZ-1 prošnjo opredeljujeta kot prošnjo za zaščito po tem zakonu. Gre torej za prošnjo za dodelitev mednarodne zaščite, v kateri ni predvideno oblikovanje zahtevka glede želene oblike mednarodne zaščite. Zato prosilci ne vlagajo dveh vlog oziroma ene vloge z dvema zahtevkoma, temveč eno vlogo z enim zahtevkom. Ker torej ne gre za dve pravici in dva zahtevka, temveč za dve obliki ene pravice in en zahtevek, Vrhovno sodišče tudi z vidika določb ZMZ-1 meni, da se v izreku odločbe, s katero se odloči o prošnji za mednarodno zaščito, ki jo je vložil prosilec, mednarodna zaščita prizna v eni izmed oblik, za katero so izpolnjeni z ZMZ oziroma ZMZ-1 predpisani pogoji.

13. To stališče je Vrhovno sodišče obrazložilo že v več zadevah (poleg navedene I Up 107/2014 tudi npr. v zadevi I Up 402/2012 z dne 13. 12. 2012 in nazadnje v zadevi I Up 148/2016 z dne 5. 7. 2016). Ugotovitev sodišča prve stopnje, da v zvezi s tem vprašanjem sodna praksa ni povsem ustaljena, pa je napačna. Stališče, na katerem temelji presoja Vrhovnega sodišča o nezakonitosti obravnavanega izreka, v odločitvah Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 52/2014 in I Up 56/2014, namreč ni drugačno, kot to navaja sodišče prve stopnje. S sklepom I Up 52/2014 z dne 14. 2. 2014 je Vrhovno sodišče po presoji, da je bilo v zadevi napačno uporabljeno materialno pravo glede presoje izpolnjevanja pogojev za priznanje statusa begunca, razveljavilo izpodbijano sodbo ter v celoti odpravilo v upravnem sporu izpodbijano odločbo o priznanju statusa subsidiarne zaščite in zadevo vrnilo ministrstvu v novo odločanje. Enako velja za sklep I Up 56/2014 z dne 14. 2. 2014. Stališče, da tožniku v takem primeru (pri)tožba ne more biti v škodo in mu je zato v primeru, če bi tožena stranka ugotovila, da mu ne gre mednarodna zaščita v obliki statusa begunca, treba priznati mednarodno zaščito v obliki in trajanju, kot mu je bila priznana z v tem upravnem sporu odpravljeno odločbo, pa ne pomeni, da je stališče Vrhovnega sodišča o možnosti delne odprave odločbe o priznanju subsidiarne oblike mednarodne zaščite drugačno.

14. Napačno je tudi sklicevanje sodišča prve stopnje na pravnomočnost odločitve o podelitvi subsidiarne oblike zaščite, saj se do pravnomočnega zaključka postopka odločanja o mednarodni zaščiti nobena pravica ne more šteti za pridobljeno. Glede na splošne značilnosti upravnih postopkov pravno sredstvo oziroma sodno varstvo v takih primerih ne pomeni uveljavljanja pravnega sredstva zaradi zavrnjenega (dela) zahtevka, ampak pomeni vsebinski očitek izdani odločbi glede napačne uporabe materialnega prava oziroma zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, tožbeni zahtevek pa je usmerjen prav v odpravo oziroma v spremembo sprejete odločitve o pravici do mednarodne zaščite.

15. Spornega izreka sodbe ne narekujejo niti lojalna razlaga prava EU niti načelo "effet utile", na katerega se sklicuje sodišče prve stopnje. Hipotetična možnost, da bi organ večkrat poenostavljeno obravnaval prošnjo za mednarodno zaščito z vidika statusa begunca, računajoč, da bi praksa odpravljanja odločb v celoti odvračala tožnike do uveljavljanja pravnih sredstev, namreč ni posledica napačne razlage prava EU ali zakona, temveč zlorabe postopka.

16. Pravno sredstvo zoper odločitve organov, ki odločajo o prošnjah za mednarodno zaščito, je v slovenskem pravnem redu upravni spor, kar pomeni, da se zahteva po učinkovitem pravnem sredstvu iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah in iz 46. člena Procesne direktive II, na katera se sklicuje sodišče prve stopnje, nanaša na odločanje sodišča o tožbi v upravnem sporu. Zgolj s citiranjem določb Procesne direktive II, ki določajo, da države članice zagotovijo, da odločba o zavrnitvi prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite vsebuje obrazložitev (drugi odstavek 10. člena) in da države zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbo o utemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite (točka (a) prvega odstavka 46. člena), ni mogoče utemeljiti posega v pravico iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah in 46. člena Procesne direktive II, do katerega bi po mnenju sodišča prve stopnje prišlo, če bi moralo odpraviti odločbo v celoti.

17. Po presoji Vrhovnega sodišča bi sodišče prve stopnje v takih primerih, tudi z vidika zagotavljanja učinkovitega pravnega sredstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah in 46. člena Procesne direktive II, lahko odločilo v sporu polne jurisdikcije ali pa v okviru odločitve (ob odpravi odločbe tožene stranke, s katero je ta prosilcu priznala subsidiarno obliko zaščite) dalo toženi stranki ustrezne (zavezujoče) napotke, da naj tudi v ponovljenem postopku upošteva, da so (seveda ob nespremenjenem dejanskem stanju) izpolnjeni pravni pogoji za priznanje statusa subsidiarne zaščite. V zvezi s tem Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da odprava izpodbijanega akta ter vrnitev v ponovno odločanje s strani sodišča prve stopnje ne pomeni, da tako sodno varstvo v upravnem sporu ni učinkovito, saj je tožena stranka na razlago sodišča glede uporabe materialnega prava in stališča v zvezi z izvedbo upravnega postopka pri svoji odločitvi vezana in od tega ne sme odstopiti, razen v primeru posebnih pravnih okoliščin (glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011 in I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016). Dokler teče postopek, je varovan tudi tožnikov položaj, saj je ta varovan s statusom prosilca za mednarodno zaščito.

18. Ker je po navedenem izrek izpodbijane sodbe nerazumljiv oziroma protisloven, je Vrhovno sodišče sodbo na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Sodišču prve stopnje je prepuščena končna odločitev o tem, katero pooblastilo iz ZUS-1 glede posledic odločitve sodišča bo na podlagi odločanja o tožbenem zahtevku uporabilo.

(1) ZMZ, ki je veljal v času izdaje s tožbo izpodbijane odločbe.

(2) Uradni list RS, št. 22/2016. (3) Na podlagi 125. člena ZMZ-1 se postopki, ki so se začeli na podlagi določb ZMZ, končajo po določbah tega zakona.