Jedro

V zadevi ni sporno, da tožnica nepremičnino uporablja za notarsko dejavnost, in da je NUSZ odmerjen glede na to dejavnost. Zato za presojo, ali je toženka dejansko namembnost tožničinih zazidanih stavbnih zemljišč pravilno opredelila kot namembnost iz skupine D – „storitvene in trgovske namene“ in ne iz skupine E – „javne službe in storitve“, ni pravno odločilno, kakšna je s prostorskim aktom predvidena namembnost zemljišč.

Merilo namembnosti po svoji naravi pomeni, da se različno vrednoti različne namembnosti, zato razlikovanje med dejavnostmi samo po sebi ne pomeni očitane arbitrarnosti. Glede na to je neutemeljeno sklicevanje tožnice na dejavnosti, ki so uvrščene v skupino E. Vprašanje primernosti razvrstitve posameznih namembnosti v skupine pa ni predmet presoje v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2013 v skupni višini 3.527,06 EUR, in sicer od zemljišč, na katerih stojijo objekti na ... v izmerah 230 m2 in 323 m2. Iz izreka odločbe izhaja, da je bila kot namembnost upoštevana uporaba za storitvene in trgovske dejavnosti. Odmera temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 130/03 in naslednji, v nadaljevanju Odlok).

Organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil s pojasnilom, da je NUSZ pravilno odmerjen na podlagi določb Odloka in da je bila tožničina dejavnost pravilno uvrščena v skupino D iz 6. člena Odloka – tj. med storitvene in trgovske dejavnosti in ne v skupino E – za namene javnih služb in storitev.

Tožnica je najprej vložila tožbo zaradi molka upravnega organa druge stopnje, saj je 9. 5. 2013 zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, o njej pa pritožbeni organ ni odločil v dveh mesecih. Zato ga je 9. 7. 2013 pozvala k izdaji odločbe, vendar pa do dneva vložitve tožbe, to je do 24. 7. 2013, o pritožbi ni bilo odločeno. Po prejemu drugostopenjske odločbe je tožnica izjavila, da vztraja pri vloženi tožbi. Z navedeno odločitvijo se ne strinja in vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

Meni, da ne iz Odloka ne iz izpodbijane določbe ni razvidno, ali je za območje, na katerem leži njena nepremičnina, sprejet prostorski izvedbeni načrt, iz katerega bi bilo mogoče ugotoviti namembnost zemljišča. Zato naj bi bila izpodbijana odločba neobrazložena v bistvenih delih, Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) in Odlok pa nepravilno uporabljena.

Navaja, da v nepremičnini, ki je predmet odmere NUSZ, opravlja dejavnost notariata, ki je po 137. členu Ustave in po 1. členu Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN) javna služba. Zato meni, da notariata podzakonski predpis ne more določiti kot storitveno dejavnost, temveč da je treba glede namembnosti upoštevati, da gre za opravljanje notarske dejavnosti kot javne službe in to dejavnost šteti med dejavnosti javnih služb in storitev iz skupine E. V tem primeru bi bilo število točk manjše tako po kriteriju namembnosti v III. območju, kot po kriteriju opremljenosti glede na namembnost. Poleg tega naj iz priloge 2, ki je sestavni del Odloka, ne bi bilo mogoče ugotoviti, pod katero storitveno dejavnost uvršča notariat. V tem delu naj bi bila tudi obrazložitev izpodbijane prvostopenjske odločbe pomanjkljiva.

Odlok naj bi pri razvrščanju stavbnih zemljišč po namembnosti upošteval področne materialne zakone, razen v primeru notarske dejavnosti. Meni, da bi bila razlaga Odloka, po kateri bi bili različno obravnavani subjekti, glede na to, ali enako dejavnost opravljajo prosto na trgu kot gospodarsko dejavnost ali kot javno službo, arbitrarna. Opozarja tudi na nesprejemljivost take razlage z vidika pravil konkurenčnega prava in državnih pomoči (106. člen Pogodbe o delovanju EU). Sklicuje se tudi na 74. člen Ustave in 64. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1). Po prepričanju tožnice sodi opravljanje notarske dejavnosti v okvir dejavnosti posebnega družbenega pomena in ne predstavlja profitabilne dejavnosti, ki jih izvajajo subjekti na trgu, med katere spadajo dejavnosti za storitvene in trgovske namene, za katere se predvidevajo ugodni pogoji gospodarjenja in je za njih v skladu z določbami Odloka mogoče predpisati višje nadomestilo. Meni, da razvrstitev tožničine dejavnosti zgolj na podlagi standardne klasifikacije dejavnosti (v nadaljevanju SKD) ni ustrezna. Pri tem opozarja na namen te klasifikacije, kot je opredeljen v 2. in 3. členu Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti. Ker gre za javno službo meni, da bi morala biti obravnavana enako, kot druge javne službe iz priloge 2 Odloka. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov, vključno s sodno takso, v roku 8 dni, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge iz odločb organov prve in druge stopnje in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

S prvostopenjsko odločbo je bil NUSZ za leto 2013 odmerjen za zazidana stavbna zemljišča na naslovu ... z namembnostjo „storitveni in trgovski nameni“. Med strankama ni sporno, da se odmera NUSZ nanaša na zazidana stavbna zemljišča, sporno je, ali je pravilno upoštevana namembnost tožničinih stavbnih zemljišč.

Prvi odstavek 218. člena ZGO-1 določa, da se določbe prve alineje prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju ZSZ), to je, da ostaja Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZSZ/84) v veljavi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ, uporabljajo samo za tista zazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen ZGO-1. Po drugem odstavku istega člena se kot zazidana stavbna zemljišča, za katera se odmeri NUSZ, štejejo zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture.

ZSZ/84 je dal v 61. členu pooblastilo občinam, da v svojih predpisih določijo merila za obračun nadomestila, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. V tej zadevi uporabljeni Odlok v 7. členu našteva merila, ki jih upošteva pri določitvi višine nadomestila, in sicer namembnost stavbnega zemljišča, njegovo lego (to je območje, v katerem se nahaja stavbno zemljišče) in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno infrastrukturo ter dejanske možnosti priključitve na komunalno infrastrukturo.

V 2. členu Odloka so opredeljena območja, na katerih se plačuje nadomestilo, določena pa so po kriterijih, ki upoštevajo lokacijske prednosti posameznih stavbnih zemljišč. Ta območja so označena z I, II, III, IV, V, VI ali VII. V skladu s 6. členom se stavbna zemljišča glede na namembnost razvrstijo v skupine A, B, C, D (storitveni in trgovski nameni), E (javne službe in storitve), F, G ali H, pri čemer je razvrstitev stavbnih zemljišč glede na namembnost v skupine razvidna iz priloge, ki je sestavni del tega odloka. V 8. členu Odloka je določeno točkovanje zemljišč z različnim številom točk glede na njihovo uvrstitev v določeno skupino po namembnosti in glede na njihovo lego v enem od navedenih območij. Če obstoječa namembnost zazidanega stavbnega zemljišča ni skladna z namembnostjo, predvideno v prostorskem aktu, pa se v skladu z 8. členom Odloka pri točkovanju zazidanih stavbnih zemljišč upošteva obstoječa namembnost. Iz izreka izpodbijane odločbe je razvidno, da je toženka tožničina zazidana zemljišča uvrstila v območje III. (stavbna zemljišča s strnjeno pozidavo ob mestnih vpadnicah in pomembnejših razvojnih predelih mesta), jim pripisala namembnost skupine D – za storitvene in poslovne namene, jih na tej podlagi ovrednotila z 800 točkami iz 8. člena Odloka in s 60, z 90, s 60, 50 ter s 45 točkami po 9. členu Odloka glede na opremljenost s komunalno infrastrukturo.

V zadevi ni sporno, da tožnica nepremičnino uporablja za notarsko dejavnost, in da je NUSZ odmerjen glede na to dejavnost. Zato za presojo, ali je toženka dejansko namembnost tožničinih zazidanih stavbnih zemljišč pravilno opredelila kot namembnost iz skupine D – „storitvene in trgovske namene“ in ne iz skupine E – „javne službe in storitve“, ni pravno odločilno, kakšna je s prostorskim aktom predvidena namembnost zemljišč. Po navedenem je neutemeljen tudi tožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijane odločbe glede tega vprašanja.

V prilogi Odloka je pravna dejavnost (po SKD oddelek 69 področja M), med katero SKD uvršča tudi notariat (69.102), uvrščena v skupino D. Zato je neutemeljen tožbeni ugovor, da iz priloge 2 Odloka ni mogoče ugotoviti, pod katero storitveno dejavnost Odlok uvršča notariat. Glede na tožbene navedbe sodišče pojasnjuje še, da 5. člen Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti določa hierarhično razčlembo, iz katere jasno izhaja, da je notariat z oznako 69.102 podrazred (petmestna številčna oznaka) oddelka pravne in računovodske dejavnosti z dvomestno številčno oznako 69, to pa je oznaka pravne in računovodske dejavnosti, ki je v prilogi 2 Odloka navedena v skupini D. Iz obrazložitve izpodbijane prvostopenjske odločbe to res ni razvidno, je pa to pomanjkljivost odpravil drugostopenjski upravni organ in v okviru svojih pooblastil (tretji odstavek 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP) v tem delu obrazložitev izpodbijane odločitve dopolnil. Sklicevanje toženke na SKD pri ugotavljanju dejavnosti zavezanke je po presoji sodišča utemeljeno. SKD je je namreč obvezen nacionalni standard (2. člen Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti), ki se uporablja za določanje dejavnosti in za razvrščanje poslovnih subjektov in njihovih delov za potrebe različnih uradnih in drugih administrativnih podatkovnih zbirk ter za potrebe statistike in analitike v državi in na mednarodni ravni (3. člen iste uredbe). Tako stališče je sprejelo tudi Vrhovno sodišče v vsebinsko podobnih zadevah I Up 1096/1999 z dne 3. 4. 2003 in I Up 1103/1999 z dne 3. 4. 2003. Okoliščina, da je toženka v Odloku pri razvrščanju stavbnih zemljišč po namembnosti uporabila številčno oznako SKD, pa sama po sebi tudi ne pomeni nezakonitosti ali arbitrarnosti. Uvrstitev katerekoli dejavnosti v eno izmed skupin, ki jih Odlok določa v 6. členu, namreč nima nobenih učinkov na statusnopravni položaj zavezancev za plačilo NUSZ niti na opravljanje njihove dejavnosti. Merilo, ki upošteva dejavnost, vpliva namreč le na višino tega nadomestila in ne na opravljanje dejavnosti. Zato je neutemeljeno tudi tožbeno sklicevanje na ustavno opredelitev notariata kot javne službe. Ustava v drugem odstavku 137. člena sicer določa, da je notariat javna služba, vendar tudi po stališču Ustavnega sodišča (sklep U-I-236/08 z dne 8. 4. 2010) te ustavne določbe ni mogoče razumeti kot določbe, ki bi vzpostavljala določene pravice za notarje, temveč kot določbo, ki kot pravno načelo določa pomen notariata za delovanje državne oblasti. Enako velja za enako določbo prvega odstavka 1. člena ZN.

Merilo namembnosti po svoji naravi pomeni, da se različno vrednoti različne namembnosti, zato razlikovanje med dejavnostmi samo po sebi ne pomeni očitane arbitrarnosti. Glede na to je neutemeljeno sklicevanje tožnice na dejavnosti, ki so uvrščene v skupino E. Vprašanje primernosti razvrstitve posameznih namembnosti v skupine iz 6. člena Odloka pa ni predmet presoje v upravnem sporu.

Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o različnem obravnavanju enakih položajev subjektov, ki opravljajo javno službo. Kot je razvidno iz priloge 2 Odloka, so dejavnosti, ki se lahko opravljajo kot javne službe, uvrščene tudi v druge skupine in ne le v skupino E. Tako sta npr. v skupino F. med drugimi uvrščeni dejavnosti izobraževanja (85) in zdravstva (86) ne glede na to, ali se opravljata kot javni službi ali ne. Javne službe se lahko izvajajo tudi v gospodarskih dejavnostih, ki so razvrščene v drugih skupinah in ne le v skupini E. Po drugi strani so v skupino E. uvrščene dejavnosti, ki ne pomenijo opravljanja javne službe (npr. druge storitvene dejavnosti 96, med katere npr. sodijo dejavnost pralnic in kemičnih čistilnic, frizerska in kozmetična dejavnost). Po navedenem gre zgolj za poimenovanja ene izmed skupin, ki jih določa 6. člen Odloka, tj. skupine E „javne službe in storitve“, zgolj iz poimenovanja skupine in iz okoliščine, da je v njo uvrščenih več dejavnosti, ki se opravljajo kot javne službe, pa ne izhaja, da morajo biti v tej skupini vse dejavnosti, ki se nanašajo na opravljanje javne službe.

Na drugačno stališče ne more vplivati niti „neprofitabilnost“ opravljanja notarske dejavnosti, saj ne ZSZ/84 ne ZGO-1 kriterija „neprofitabilnosti“ ne predpisujeta. Zato tožbena trditev, da je notariat taka dejavnost, ne more utemeljiti nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane odločitve.

Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki o različnem obravnavanju subjektov glede na to, ali opravljajo dejavnost prosto na trgu kot gospodarsko dejavnost ali kot javno službo. Za tako razlikovanje se tožnica celo sama zavzema, saj svoje stališče o napačni uvrstitvi v skupino D. utemeljuje s sklicevanjem na to, da je notariat javna služba. Stališče toženke in sodišča pa je ravno nasprotno, saj upošteva, da so vse pravne dejavnosti uvrščene v isto skupino, ne glede na to, da se notariat opravlja kot javna služba. Ne iz določb Odloka ne iz razvrstitve stavbnih zemljišč glede na namembnost v skupine (priloga 2) ne iz izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, da bi bila tožnica kot notarka drugače obravnavana od drugih subjektov, ki opravljajo pravno dejavnost oz. od drugih notarjev.

Iz česa naj bi izhajala kršitev pravil konkurenčnega prava in državnih pomoči tožnica ne pojasni, zato nadaljnji preizkus teh očitkov ni mogoč.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.