Jedro

Obvezna razlaga je ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo štirinajstih večstanovanjskih hiš (objekti A1 do A12, B in C) na zemljiščih s parc. št. … in ... obe k. o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je upravni organ druge stopnje odpravil odločbo o zavrnitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 20. 8. 2010. V postopku je bilo ugotovljeno, da imajo objeti A1 do A 12 in B predvideno višino K+P+N+M, objekt C pa višino P+N+M, in da je predvidena višina kolenčnega zidu 1,50 m. Iz PGD je razvidno, da je del objektov A1 do A12 in del objekta B vkopan, del pa zasut, iz dopolnitev projektne dokumentacije pa, da navedeni objekti niso vkopani z vseh strani ter da niso pod nivojem zemljišča, namenjenega za gradnjo, saj so s treh strani vkopani, iz ene strani pa zasuti, zasuti teren pa zaključen s podpornimi zidovi različnih višin. Po ugotovitvah upravnega organa taka gradnja ni skladna z določbo 48. člena Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za ureditveno območje naselja Logatec (v nadaljevanju PUP), po kateri je dovoljena gradnja objektov v višini največ P+1+M ali v celoti vkopana klet (K+P+1+M). Ta pogoj pa je na podlagi Obvezne razlage prvega odstavka 48. člena PUP (v nadaljevanju Obvezna razlaga), objavljene 19. 4. 2011 v Logaških novicah, št. 4/2011, treba razumeti tako, da je v celoti vkopana klet klet, ki je vkopana z vseh strani, ki je popolnoma pod nivojem zemljišča, namenjenega za gradnjo, katere stene so pokrite z raščenim terenom, strop pa je nižji ali največ enako visok od terena na vseh straneh vkopa. Upravni organ je ugotovil tudi, da predvidena gradnja ne izpolnjuje pogojev minimalne širine dovoza na cesto iz 57. člena.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Med drugim je zavrnil pritožbeni očitek, da je bila uporabljena Obvezna razlaga, ki je bila sprejeta po izdaji prve prvostopenjske odločbe. Navaja, da se časovna veljavnost Obvezne razlage predpisa ujema z veljavnostjo predpisa, saj Obvezna razlaga ne spreminja določb PUP, temveč jih le pojasnjuje, upravni organ pa je na tako razlago vezan. Pogoj gradnje, ki ga določa PUP, tj. da je klet v celoti vkopana, po mnenju drugostopenjskega organa tudi ni v nasprotju z določbo 1.1.3. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki opredeljujejo pojem kleti. Organ druge stopnje pa se ne strinja z ugotovitvijo organa prve stopnje glede neizpolnjevanja pogojev iz 57. člena PUP, ker obstoječi dostop po asfaltirani cesti ni predmet zahtevka.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja. Upravnemu organu očita kršitev 6. in 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ZGO-1 ter Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ker je odločitev oprl na Obvezno razlago. Sklicuje se na napotke upravnega organa druge stopnje iz odločbe z dne 24. 11. 2010, ker naj bi drugostopenjski upravni organ z njo tožniku preliminarno ugodil. Meni, da bi morali biti upoštevani predpisi, ki so veljali v času prvega odločanja na prvi stopnji in se v zvezi s tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-113/97 in na načelo pravne varnosti. Izpodbijana odločitev naj bi kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter načeli iz 2. in 14. člena Ustave, s čakanjem na veljavo Obvezne razlage pa naj bi upravni organ posegel v tožničino pričakovano upravičenje, saj naj bi Obvezna razlaga spremenila oziroma dopolnila veljavno zakonsko normo v nasprotju z njo oziroma v nasprotju z njenim namenom. Pravno naziranje upravnega organa glede pravnih učinkov obveznih razlag naj bi bilo v nasprotju s 120. členom Ustave, saj naj bi uveljavitev Obvezne razlage pomenila spremembo PUP. To utemeljuje s sklicevanjem na določbo 48. člena PUP in z opredelitvijo pojma klet v 1.1.3. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in v SIST ISO standardih. V zvezi s tem zatrjuje tudi kršitev 153. člena Ustave. Tožnik zato meni, da upravni organ Obvezne razlage ne bi smel uporabiti, in trdi, da so se podobne zadeve v Občini Logatec reševale drugače. Upravna organa naj ne bi bila pozorna na zatrjevane kršitve, zaradi česar naj bi si „uzurpirala“ pravico odločanja o ustavnosti predpisov, s tem pa naj bi kršila tudi pravila postopka in pravico iz 22. člena Ustave. Sodišču predlaga, naj odpravi odločbo upravnega organa prve stopnje in posledično tudi odločbo upravnega organa druge stopnje ter zadevo vrne v ponovno odločanje. Priglaša tudi stroške postopka.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Med strankama ni sporno, da gre za gradnjo v območju, na katerem je po PUP dovoljena tudi gostejša stanovanjska zazidava (vz), 48. člen PUP pa določa pogoje in merila za oblikovanje v tem tipu ureditvene enote. Med drugim je z navedenim členom določena tudi višina objektov, in sicer največ P+1+M, kletna etaža pa je dovoljena, če je v celoti vkopana. V obravnavani zadevi je sporna razlaga te določbe, saj tožnik drugače kot toženka meni, da je obravnavana gradnja skladna s temi pogoji in da jih Obvezna razlaga spreminja.

Obvezno razlago PUP je sprejel občinski svet Občine Logatec in je bila objavljena v uradnem glasilu Občine Logatec št. 4/11. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Tako stališče je sprejelo tudi v primerih obveznih razlag občinskih odlokov (glej npr. U-I-188/03 z dne 3. 3. 2005). Navedeno pomeni, da je obvezna razlaga lahko del katerekoli norme in ne le zakonske. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99; št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06 in št. U-64/08 z dne 6. 11. 2008, Uradni list RS, št. 109/08).

Po presoji sodišča navedena obvezna razlaga ne določa vsebine, ki je določbe PUP ne bi imele že ob njihovi uveljavitvi. V prvi alineji prvega odstavka 48. člena PUP je določeno, da je dopustna višina objektov v etažnosti največ P+1+M ali v celoti vkopana klet (K+P+1+M). To pomeni, da je kletna etaža izjemoma dovoljena, če je v celoti vkopana in ne tudi, če je vkopana le deloma, ali le z nekaterih strani. Hkrati taka določba po vsebini pomeni, da so tudi objekti s kletno etažo enako visoki, kot tisti brez nje, saj je etažnost določena kot višinski pogoj.

Obvezna razlaga pa le pojasnjuje, da je s pojmom „v celoti vkopana klet“ mišljena klet, ki je vkopana z vseh strani, popolnoma pod nivojem zemljišča, namenjenega za gradnjo, in da so stene kleti pokrite z raščenim terenom, da je strop kleti nižji ali največ enako visok od terena na vseh straneh vkopa. Iz navedenega besedila Obvezne razlage je razvidno, da Obvezna razlaga s pojasnilom, kaj pomeni „v celoti vkopana klet“ iz prvega odstavka 48. člena PUP (in iz drugih členov PUP, ki določajo tak pogoj), ne spreminja navedene določbe PUP, saj razlaga določb PUP tudi brez uporabe Obvezne razlage privede do stališča, po katerem v celoti vkopana klet pomeni kletno etažo, ki je v celoti in ne le delno pod površino zemljišča. Po presoji sodišča torej Obvezna razlaga po vsebini ni spremenila določb PUP, zato tudi ne gre za spremembo predpisa. Že zato so neutemeljeni tudi tožbeni očitki glede uporabe kasneje sprejetega predpisa. Poleg tega se stališče o uporabi predpisa glede na njegovo časovno veljavnost, iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-113/97, na katerega se sklicuje tožnik, nanaša na uporabo predpisa v pritožbenem postopku pri presoji zakonitosti izpodbijanega akta in ne na uporabo predpisa pri odločanju o pravici, obveznosti ali pravni koristi.

Razlaga pojma „v celoti vkopana klet“ iz Obvezne razlage ne nasprotuje niti opredelitvi pojma kleti iz 1.1.3. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, kot to trdi tožnik. Navedena določba ZGO-1 namreč pojem kleti opredeljuje kot del stavbe, katere prostori se nahajajo od pritličja navzdol. Po 1.1.1. točki prvega odstavka istega člena ZGO-1 pa je pritličje del stavbe, katerega prostori se nahajajo neposredno nad zemeljsko površino ali največ 1,40 metra nad njo. Taka opredelitev sicer pomeni, da je lahko klet tudi del stavbe do 1,40 metra nad zemeljsko površino, vendar to ne pomeni, da gre za drugačno opredelitev kleti kot dela stavbe, če mora biti klet po pogojih oblikovanja, ki jih določa PUP, v celoti vkopana. Tudi v celoti vkopana klet je namreč del stavbe, katere prostori se nahajajo od pritličja navzdol. Zato so neutemeljeni tudi očitki o kršitvah določb 120. in 153. člena Ustave. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožnikovo sklicevanje na Slovenske standarde SIST ISO, saj ti kletno etažo prav tako opredeljujejo kot etažo pod pritličjem, pritličje pa kot etažo, ki je namenjena glavnemu dostopu na nivoju ali blizu nivoja terena.

Če taka gradnja, tj. gradnja objekta z etažo kleti, ki ni v celoti vkopana, po določbah PUP ni dovoljena, tudi ugovori, ki se nanašajo na kršitve določb postopka, ne morejo vplivati na zakonitost odločitve. Zgolj pavšalno zatrjevanje, da so se podobne zadeve v Občini Logatec reševale drugače, pa tudi ne zadošča za utemeljitev očitka o kršitvi pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1, saj dejstvo, na katerem temelji izpodbijana odločba (da kleti objektov, ki jih želi tožnica graditi, niso v celoti vkopane), med strankama ni sporno.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.