Jedro

V letu 1998 je bil način financiranja stroškov spremenjen. Namesto s plačili na podlagi posebnih pogodb, je tožena stranka sredstva za financiranje prevozov po nevarnih poteh začela občinam zagotavljati v okviru meril za „zagotovljeno porabo“. V tem kontekstu je treba razumeti obrazložitev sodišča prve stopnje, da tožena stranka na tožečo stranko ni naslovila ustreznih zahtevkov, niti predložila podatkov, na podlagi katerih bi tožeči stranki sploh lahko zagotovila potrebna sredstva.

Znesek primerne porabe za posamezno občino se izračuna ob upoštevanju posameznih parametrov, med katere sodi tudi financiranje lokalnih potreb v posamezni občini.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Zahtevka pravdnih strank za povrnitev njunih stroškov pritožbenega postopka se zavrneta.

Obrazložitev

Uvodno pojasnilo

1. V ponovnem sojenju je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek na plačilo 390.609,90 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 20. 12. 2001 dalje (1. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka nosi svoje pravdne stroške (2. točka izreka).

Trditvena podlaga tožeče stranke

2. Svoj zahtevek je tožeča stranka oprla na določilo 218. člena takrat veljavnega Zakona o obligacijskih razmerjih (ZOR). Pravna podlaga tožbenega zahtevka je torej neupravičena obogatitev. S sklicevanjem na 56. člen Zakona o osnovni šoli (Ur. l. RS, št. 12/96, v nadaljevanju ZOsn), po katerem imajo osnovnošolci med drugim pravico do brezplačnega prevoza v šolo po poteh, ki se štejejo za nevarne, tožeča stranka od tožene stranke zahteva plačilo 390.609,90 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 20. 12. 2001 dalje. Navaja, da je za svoje osnovne šole organizirala prevoze tudi po nevarnih relacijah, stroške za te prevoze pa mora skladno z 81. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Ur. l. RS, št. 12/96, v nadaljevanju ZOFVI) za vsa leta od 1996 do vključno 2001 kriti država iz svojega proračuna. Ta zahtevek (na plačilo takratnih 93.603.690,00 SIT) je tožeča stranka naslovila na Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport (v prilogi B17), vendar ga je tožena stranka z dopisom z dne 18. 01. 2002 (B15) zavrnila, čeprav bi mu morala ugoditi. Z ostalimi občinami namreč je sklepala pogodbe, na podlagi katerih je občinam sredstva za prevoze učencev po nevarnih poteh pokrila.

Odločitev sodišča prve stopnje

3. Sodišče prve stopnje je, kot rečeno, v celoti zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke. Pri tem je za vsako od treh obdobij navedlo posebne razloge: - zahtevek za obdobje od leta 1996 do 11. 12. 1998 je zavrnilo zaradi zastaranja. Sklicevalo se je na petletni zastaralni rok in ugotovilo, da je tožbo tožeča stranka vložila 11. 02. 2003; - zahtevek za obdobje od 12. 02. 1998 do konca istega leta je zavrnilo zato, ker tožeča stranka za leto 1998 na takratno Ministrstvo za šolstvo in šport (v nadaljevanju MŠŠ) ni naslovila ustreznih zahtevkov, niti predložila podatkov, na podlagi katerih bi tožena stranka tožeči stranki sploh lahko zagotovila potrebna sredstva. Pojasnilo je, da so se do konca leta 1998 za financiranje občin uporabljala merila za „zagotovljeno porabo“, ki so jih vsaka za svoje področje pripravila in finančno ovrednotila po posameznih občinah pristojna ministrstva in vladna služba. Za pripravo teh meril so posamezne občine poslale podatke o ocenjenih potrebah stroškov na letni ravni. Te podatke so pristojna ministrstva in vladna služba v sodelovanju z občinami proučila in v skladu z globalno ocenjenimi finančnimi možnostmi občinam tudi potrdila. Seštevek teh oblikovanih meril je predstavljal izračunan obseg sredstev za zagotovljeno porabo občin, ki naj bi omogočilo njeno nemoteno financiranje (10. stran obrazložitve izpodbijane sodbe); - zahtevek za obdobje od 01. 01. 1999 dalje, ko je bil za financiranje občin iz sredstev državnega proračuna uveden institut „primerne porabe“, pa je zavrnilo na podlagi presoje, da je tožeča stranka od tožene stranke od 01. 01. 1999 dalje prejemala dovolj sredstev za kritje stroškov prevozov po nevarnih poteh.

Pritožba

4. Proti tej sodbi se je tožeča stranka pravočasno pritožila. Uveljavlja vse tri pritožbene razloge, ki so navedeni v prvem odstavku 338. člena ZPP. Predlaga spremembo izpodbijane sodbe sebi v prid, podrejeno pa razveljavitev te sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev svojih stroškov pritožbenega postopka.

Odgovor na pritožbo

5. V odgovoru na pritožbo pa tožena stranka predlaga zavrnitev pritožbe in potrditev izpodbijane sodbe. Tudi ona zahteva povrnitev svojih stroškov pritožbenega postopka.

Odločitev o pritožbi

6. Pritožba ni utemeljena.

K delni potrditvi izpodbijane sodbe zaradi zastaranja

7. Glede na to, da je tožeča stranka tožbo vložila 11. 02. 2003, je pravilna presoja prvostopnega sodišča, da je ugovor zastaranja tožbenega zahtevka v tistem delu, ki je nastal do 11. 02. 1998 utemeljen (prim. 374. člen ZOR). Ker v predmetnem sporu država ne nastopa kot oblastni organ, pač pa kot pravdna stranka, je pravno zmotno pritožbeno utemeljevanje, da naj bi zastaranje začelo teči že leta 2000, ko naj bi tožeča stranka na MŠŠ (primerjaj vlogo B17) naslovila povračilni zahtevek. Tega zahtevka namreč tožeča stranka na toženo stranko ni naslovila kot na državni organ, kateri naj z močjo oblastne funkcije odloči o njenem zahtevku, pač pa kot na svojega dolžnika. Glede na to je sodišče prve stopnje pravilno razsodilo, ko je vse zahtevke tožeče stranke, ki so zapadli v plačilo do 11. 02. 1998 kot neutemeljene zavrnilo.

8. Iz gornje obrazložitve je torej razvidno, da pritožba proti temu delu izpodbijane sodbe ni utemeljena.

K delni potrditvi izpodbijane sodbe za obdobje od 12. 02. 1998 do 31. 12. 1998

9. Med pravdnima strankama ni sporno, da v letu 1998 (za obdobje od 11. 02. 1998 do konca leta; tožbeni zahtevek za nazaj je zastaran) tožeča stranka od tožene ni prejela posebnih sredstev za kritje stroškov prevozov, ki jih je tožeča stranka opravljala zaradi varnosti svojih osnovnošolcev. Poleg tega to izhaja tudi iz Meril za ugotovitev zagotovljene porabe na področju osnovnega izobraževanja za leto 1998 (v prilogi B14) in šeste strani izvedenskega mnenja mag. M. G. z dne 30. 06. 2009. 10. Po določilu prvega odstavka 140. člena Ustave RS v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Po določilu drugega odstavka istega člena pa lahko po predhodnem soglasju občine država z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih zadev iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. Po določilu prvega odstavka 56. člena ZOsn ima učenec pravico do brezplačnega prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot štiri kilometre od osnovne šole. Po določilu drugega odstavka istega člena pa ima pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njegovega prebivališča od osnovne šole v prvem razredu, v ostalih razredih pa, če pristojni organ za preventivo v cestnem prometu ugotovi, da je ogrožena varnost učenca na poti v šolo. Vprašanje, v breme čigavih sredstev se izvajajo ti prevozi, je predmet Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI). Tako je takrat veljavni ZOFVI v zadnji alineji 81. člena določal, da se iz sredstev državnega proračuna krijejo sredstva za prevoze učencev osnovne šole in varstvo vozačev. Po določilu 3. alineje prvega odstavka 82. člena pa so se iz sredstev občin zagotavljala sredstva za prevoze učencev, katerih prebivališče je oddaljeno od šole več kot štiri kilometre.

11. Za konkretni primer preprosto povedano, to pomeni: sredstva za varstvo vozačev po nevarnih poteh zagotavlja država (izvaja pa občina), sredstva za ostale potrebne prevoze po 56. členu ZOsn pa občina. Kako je ta sredstva država zagotavljala, je pojasnjeno v nadaljevanju.

12. Financiranje nalog, ki jih v skladu z Ustavo in zakonom opravljajo občine, ureja Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO). Na podlagi takrat veljavnega zakona (Ur. l. RS, št. 80/94) so občine do 31. 12. 1998 financirale svoje naloge po sistemu „zagotovljene porabe“. Zagotovljeno porabo je za vsako posamezno leto določilo pristojno ministrstvo v sodelovanju z vsako posamezno občino (drugi odstavek 20. člena ZFO). Skladno z določilom prvega odstavka 13. člena ZFO je občinski svet po preteku leta, za katero je bil sprejet proračun, sprejel zaključni račun proračuna za preteklo leto. V zaključnem računu proračuna so se izkazovali predvideni in doseženi prihodki, predvideni in doseženi odhodki ter predvidena in dosežena izvršitev računa financiranja ter sredstev rezerv. Hkrati z zaključnim računom proračuna je občinski svet sprejel tudi premoženjsko bilanco občine na dan 31. decembra leta, za katero se je sprejemal zaključni račun. Na podlagi 14. člena istega zakona so občine pošiljale zaključne račune in premoženjske bilance ministrstvu, pristojnem za finance, in sicer v 30. dneh po sprejetju. Z uveljavitvijo Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 79/99 z dne 30. 9. 1999), sta slednji dve citirani določili nehali veljati.

13. Nobeden od predpisov, citiranih v 10. in 12. točki te obrazložitve ni dajal odgovora, kako naj država konkretno občinam zagotavlja sredstva za financiranje prevozov po nevarnih poteh. To je bilo torej prepuščeno državi. Tako je dne 05. 11. 1996 tožena stranka izdala okrožnico št. 403-1-96, (v nadaljevanju okrožnica B1), ki jo je naslovila na vse občine in torej tudi na tožečo stranko. V njej je, kot se da razbrati tudi iz obrazložitve izpodbijane sodbe (stran 7), predpisala postopek za uveljavljanje zahtevkov iz naslova prevozov po nevarnih poteh, kriterije in dokumente, ki jih je treba zahtevku predložiti. Med strankama ni sporno, da so do leta 1998 občine, ki so na toženo stranko skladno z okrožnico B1 naslavljale zahtevke, z njo sklepale pogodbe in na tej podlagi od nje za prevoze po nevarnih poteh prejemale določena sredstva. V letu 1998 pa je bil, kot izhaja iz neprerekanih ugotovitev sodišča prve stopnje, način financiranja teh stroškov spremenjen. Namesto s plačili na podlagi posebnih pogodb (po okrožnici B1), je tožena stranka ta sredstva začela občinam zagotavljati v okviru meril za „zagotovljeno porabo“. Podlaga za zagotovitev teh sredstev je bil med drugim tudi zaključni račun posamezne občine (prim. 12. točko te obrazložitve). V tem kontekstu je treba razumeti obrazložitev sodišča prve stopnje, da tožena stranka na tožečo stranko ni naslovila ustreznih zahtevkov, niti predložila podatkov, na podlagi katerih bi tožeči stranki sploh lahko zagotovila potrebna sredstva.

14. Predmet te pravde ni upravno pravno vprašanje, ali je država v okviru veljavnega sistema financiranja občin preko „zagotovljene porabe“ tožeči stranki kot oblastni organ zagotovila primeren obseg sredstev za financiranje vseh njenih nalog. Če ji ni, bi ta manjko tožeča stranka lahko uveljavljala kvečjemu po upravni poti. To pa pomeni, da od vključitve financiranja „nevarnih poti“ v merila za zagotovljeno porabo, tožbeni zahtevek tožeče stranke po temelju ni več utemeljen. Tako se izkaže, da za odločitev o tožbenem zahtevku ni pomembno, katerih podatkov tožeča stranka toženi ni predložila.

Iz gornjih razlogov je razvidno, da niti pritožba proti temu delu izpodbijane sodbe ni utemeljena.

K zavrnitvi pritožbe na odločitev, da tožbeni zahtevek za čas od 01. 01. 1999 ni utemeljen

15. Kot rečeno je začela država že leta 1998, ko je še veljal sistem „zagotovljene porabe“ financirati prevoze po nevarnih poteh z zagotavljanjem sredstev v okviru teh meril. Ta sistem pa, kot je prepričljivo pojasnila tožena stranka, upoštevajoč zadnjo alinejo 81. člena ZOFVI, občin ni stimuliral k odpravljanju nevarnih poti na območju občin, saj so le-te npr. sprva za prevoze po nevarnih poteh od države prejemala dodatna sredstva na podlagi okrožnic B1. Tako je tudi iz razloga dne 01. 01. 1999 (glej 24. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah ZFO, Ur. l. RS, št. 56/98 z dne 07. 08. 1998) prišlo do spremenjenega sistema financiranja občin. Sistem „zagotovljene porabe“ je zamenjal sistem „primerne porabe“. Prav Zakon o spremembah in dopolnitvah ZFO je dotedanji sistem „zagotovljene porabe“ nadomestil s sistemom „primerne porabe“. S tem se je od 01. 01. 1999 dalje opustilo dotedanje zagotavljanje sredstev za posamezne dejavnosti občin s finančno oblikovanimi in ovrednotenimi merili resornih ministrstev, prešlo pa se je, v žargonu povedano, „na glavarino“.

16. Kot izhaja iz določila prvega odstavka noveliranega 20. člena ZFO, se štejejo sredstva, s katerimi občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog, za primeren obseg sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena: „primerna poraba“. Po določilu drugega odstavka istega člena „primerno porabo na prebivalca določi državni zbor RS ob sprejemu državnega proračuna za posamezno proračunsko leto. „Primerna poraba“ na prebivalca se določi kot povprečni znesek sredstev na prebivalca v RS. Po določilu 20.a člena se znesek „primerne uporabe“ za posamezno občino določi tako, da se ta poraba na prebivalca korigira z razmerjem površine, dolžino lokalnih cest, številom prebivalcev, mlajših od 15 let in številom prebivalcev, starejših od 65 let glede na populacijo posamezne občine in povprečjem v državi. Znesek primerne porabe za posamezno občino pa se izračuna ob upoštevanju posameznih parametrov, med katere sodi tudi financiranje lokalnih potreb v posamezni občini.

17. Primerjava sistema „zagotovljene“ in „primerne porabe“ pokaže, da je tudi od uveljavitve sistema „primerne porabe“ država (tja do uveljavitve ZFO-A) dolžna financirati prevoze učencev po nevarnih poteh, da pa se je od 01. 01. 1999 z uveljavitvijo sistema „primerne porabe“ spremenila oblika tega financiranja. Če je bila država v sistemu „zagotovljene porabe“ dolžna v skladu s svojimi finančnimi zmožnostmi in potrebami občin, vsaki posamezni občini zagotavljati potrebna sredstva za izvajanje njenih nalog, pa to od uveljavitve sistema „primerne porabe“ ne velja več. Odtlej dalje sta državni in občinski proračun soodvisna. Sledeč določilu 20.a člena ZFO morajo sredstva, ki jih država prenese na občino, zadoščati za financiranje vseh javnih potreb na ravni občine, upoštevajoč število prebivalcev. To pa pomeni, da tudi po uveljavitvi tega sistema tožeči stranki ne pripada zahtevek iz naslova neupravičene obogatitve zaradi opravljenih prevozov po nevarnih poteh. V tem kontekstu je treba pritrditi sklepu Vlade RS z dne 08. 11. 1999 (B4), kjer je v 31. točki zapisano, da se iz obsega primerne porabe financirajo tudi stroški za prevoze otrok po nevarnih poteh.

18. Glede na to, da prevoze po nevarnih poteh organizira občina zaradi varnosti svojih osnovnošolcev kot svojo lokalno potrebo, ti prevozi pa so skladno z 81. členom ZOFVI do 18. 08. 2001 (uveljavitve ZOFVI-A) bremenili državni proračun (odtlej pa lokalne skupnosti), predstavljajo stroški za prevoze po nevarnih poteh, enega od elementov za izračun zneska primerne porabe po 20.a členu ZFO. Ta sredstva, če niso zadostna, država občini ne dodeljuje v razmerju prirejenosti, pač pa kot oblastni organ. Če je, kot je pojasnjeno v 14. točki te obrazložitve, tožeča stranka menila, da s strani države dodeljena sredstva niso zadoščala za kritje stroškov prevozov po nevarnih poteh, bi, kot rečeno, zvišanje teh sredstev morala uveljavljati po upravni poti. Glede na navedeno za odločitev o tožbenem zahtevku ni pomembna ugotovitev izvedenke, ali je imela tožena stranka v okviru „primerne porabe“ dovolj sredstev tudi za kritje stroškov prevozov po nevarnih poteh. Z zahtevkom iz naslova neupravičene obogatitve zneska teh sredstev ne more zvišati v pravdnem postopku (prim. 1. člen ZPP).

19. Sledeč 10. točki te obrazložitve je zmotno pritožbeno stališče, da tožena stranka ni imela podlage, da svojo konkretno zakonsko obveznost prenese na občino in jo vključi v okvir primerne porabe (prim. tudi 13. točko te obrazložitve). Če pa tožeča stranka meni, da v zakonu definiran obseg „primerne porabe“ ni skladen z Ustavo, pa pravdni postopek ni prava pot za reševanje te dileme. K temu pritožbeno sodišče še dodaja, da od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah ZOFVI (Ur. l. RS, št. 64/2001) dne 18. 08. 2001 sredstva za prevoze učencev osnovnih šol iz 56. člena ZOsn (razen za prevoze učencev s posebnimi potrebami) postopoma zagotavlja lokalna skupnost. 20. Iz gornje obrazložitve je razvidno, da pritožba tudi proti odločitvi o zavrnitvi tožbenega zahtevka na plačilo stroškov iz opravljenih prevozov od 01. 01. 1999 dalje ni utemeljena. Ker pa pritožbeno sodišče ob uradnem preizkusu izpodbijane sodbe ni zaznalo nobenih kršitev iz drugega odstavka 350. člena ZPP, je pritožbo v celoti kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP).

K stroškom pritožbenega postopka

21. Odločitev o stroških pritožbenega postopka tožeče stranke je oprta na določilo prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi z določilom prvega odstavka 154. člena ZPP, odločitev o stroških tožene stranke pa na določilo prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 155. člena ZPP. V odgovoru na pritožbo namreč tožena stranka ni navedla ničesar, kar bi kakorkoli doprimoglo k odločitvi o pritožbi, torej je ta vloga nepotrebna.