Jedro

Ureditev ZPP ne pozna možnosti, da bi sodišče svojo sodbo oprlo na tajne podatke, ki jih ne bi izvedlo kot dokaz, omogočilo glede njih ustrezne kontradiktornosti med strankama in jih tudi ne bi navedlo v svoji sodbi. Če tajnih podatkov glede na navedene zahteve ni mogoče uporabiti v sodnem postopku, sodišče lahko zavrne njihovo uporabo, vendar se v tem primeru sodba nanje ne more opirati. Če pa se tajni podatki uporabijo kot dokaz, morajo biti skladno z navedenimi določbami ZPP dostopni strankam ter vključeni v sodbo, ki se lahko tudi glede navedene presoje izpodbija s pravnimi sredstvi.

ZPP ne pozna možnosti, da bi Upravno sodišče oprlo svojo sodbo na izvedbo tajnih podatkov kot dokazov, ne da bi se z njimi seznanila tožeča stranka in ne da bi jih navedlo v svoji sodbi, take ureditve pa ne vsebujeta niti ZUS-1 niti ZMZ-1, ki urejata sodno varstvo v tem upravnem sporu. Vrhovno sodišče pa v revizijskem postopku ni iudex facti in samo ne odloča o izvedbi dokazov niti ne more samo odpraviti navedene procesne kršitve.

Izrek

I. Reviziji se ugodi in se sodba Upravnega sodišča, I U 107/2021-27 z dne 24. 5. 2021, razveljavi ter se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-147/2014/86 (122-09) z dne 11. 1. 2021, s katero je bila tožniku zaradi obstoja izključitvenega razloga iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zavrnjena prošnja za podaljšanje subsidiarne zaščite.

2. Iz obrazložitve sodbe Upravnega sodišča izhaja, da je toženka ugotovila obstoj navedenega izključitvenega razloga na podlagi tajnih dokumentov Slovenske obveščevalne varnostne agencije (v nadaljevanju SOVA), z vsebino katerih tožnika pred izdajo odločbe ni seznanila, saj je menila, da bi s tem kršila Zakon o tajnih podatkih (v nadaljevanju ZTP). Upravno sodišče je presodilo, da je toženka postopek vodila zakonito in pojasnilo, da 23. člen Procesne Direktive 2013/32/EU1 (v nadaljevanju Procesna direktiva) določa izjemo od tožnikove pravice do izjave, če je sodišču omogočen dostop do teh informacij in če je z nacionalnim pravom določen postopek, s katerim se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe. Upravno sodišče se je postavilo na stališče, da je sodišču dostop do tajnih podatkov omogočen na podlagi 3. člena ZTP, poleg tega pa je z Zakonom o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) predpisan postopek, s katerim se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe, in sicer v členih od 332.a do 332.d ZPP. Po vpogledu v tajne dokumente SOVA na podlagi prvega in drugega odstavka 332.c člena ZPP je Upravno sodišče odločilo, da vpogleda vanje ne dopusti. Presodilo je, da tožnikova pravica do izjave, ki bi se nanašala na možnost proučitve dokumentov, glede na vsebino dokumentov SOVA ni nad interesi, ki se nanašajo na varstvo nacionalne varnosti. Ob tem je navedlo, da je tudi po presoji Upravnega sodišča, ki je vpogledalo v dokumente SOVA, tožena stranka pravilno in zakonito ugotovila obstoj izključitvenega razloga iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1, zato je odločitev toženke o zavrnitvi prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite pravilna in zakonita ter posledično tožbeni ugovori o kršitvah tožnikovih pravic zaradi dokumentov SOVA niso utemeljeni.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na Vrhovno sodišče vložil predlog za dopustitev revizije po 367. b členu ZPP, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 198/2021 z dne 13. 10. 2021 delno ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je člene od 332.a do 332.d ZPP možno šteti za uresničitev zahteve iz Procesne direktive EU "v nacionalnem pravu določiti postopke, s katerimi se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe."

4. Zoper navedeno sodbo je revident na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložil revizijo, v kateri po vsebini (smiselno) uveljavlja bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). V njej navaja, naj Ustavno sodišče ob reševanju te ustavne pritožbe (pravilno Vrhovno sodišče ob reševanju te revizije) razreši vprašanje, zaradi katerega je bila revizija dopuščena. Določnega predloga, kako naj odloči Vrhovno sodišče v revizijskem postopku, revident ne poda, iz vsebine pa (smiselno) izhaja predlog, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo Upravnega sodišča razveljavi ter zadevo vrne temu sodišču v novo sojenje.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo navaja, da se v celoti strinja s stališči Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi in sklepu I U 107/2021-22 z dne 12. 5. 2021, s katerimi sodišče revidentu ni dovolilo vpogleda v sporne dokumente SOVA. Predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno.

**K I. točka izreka**

6. Revizija je utemeljena.

7. Iz revidentovih navedb je mogoče razbrati očitek, da je Upravno sodišče storilo bistveno kršitev pravil postopka s tem, ko je zmotno presodilo, da njegovi očitki o kršitvah pravice do izjave v postopku, Procesne direktive in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, niso utemeljeni. Tako navaja, da Upravno sodišče ni ustrezno utemeljilo, kako naj bi bila ob dostopu samega sodišča do tajnih podatkov v postopku po 3. členu ZTP, zagotovljena tudi revidentova "pravica do obrambe", ki jo zahteva Procesna direktiva. Nadalje očita Upravnemu sodišču, da v izpodbijani sodbi ni pojasnilo, s katero od določb ZPP (členov 332.a do 332.d) naj bi bilo zahtevam, ki izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-134/10 z dne 24. 10. 2013, ter Procesne direktive, res zadoščeno, torej zagotovljeno "spoštovanje pravic prosilca do obrambe". Ob tem navaja, da se "v resnici nobena od teh določb tega problema niti od daleč sploh ne dotika. Še 332.c člen ZPP, "ki je temu še najbližje, določa samo to, kako ravna sodišče, če vpogled v tajne podatke dopusti ali ne dopusti – popolnoma ničesar pa o tem, kako se v primeru, ko se vpogled ne dopusti "_zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe_" (kar je bistvo zahteve tako Procesne direktive kot tudi citirane odločbe US iz leta 2013)“.

8. Tožena stranka navaja, da je Upravno sodišče ustrezno uporabilo določbe štiriindvajsetega a) poglavja ZPP, ki vsebuje določbe, s katerimi je v primeru uporabe izjeme iz drugega pododstavka prvega odstavka 23. člena Procesne direktive zagotovljeno spoštovanje pravic prosilca do obrambe. Ta ne zahteva nič več od tega, kar že ureja 332. c člen ZPP, ki zahteva od sodišča natančno in skrbno tehtanje interesov po spoštovanju poštenega postopka (in s tem tudi pravice prosilca do izjave) na eni strani, in varstvu tajnih podatkov na drugi strani. S tem sodišče izvede tudi presojo načela sorazmernosti oziroma medsebojno omejevanje nasprotujoče si ustavne pravice in družbene vrednote, ki ima ustavno podlago. Sodišče mora pri tem upoštevati vrsto okoliščin, ki so našteta v drugem odstavku 332. c člena, med drugim tudi pomen navedb strank, kar je sodišče storilo tudi v konkretnem primeru.

9. Ob reševanju dopuščenega revizijskega vprašanja, ki se nanaša na uporabo prava Evropske unije, se mora Vrhovno sodišče najprej opredeliti do ureditve sodnega postopka odločanja v upravnem sporu, ki sodi v okvir procesne avtonomije držav članic. Za odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje pomena ureditve ZPP o uresničevanju pravice prosilca za mednarodno zaščito do obrambe v smislu prvega odstavka 23. člena Procesne direktive, je tako najprej pomembno vprašanje pravilne uporabe tajnih podatkov v navedenih sodnih postopkih.

10. Ker ne ZMZ-1 ne ZUS-1 ne urejata vprašanja uporabe tajnih podatkov v upravnem sporu s področja mednarodne zaščite, se glede navedenega uporabljajo določbe ZPP (22. člen ZUS-1). Uporabo tajnih podatkov torej ureja štiriindvajseto a) poglavje ZPP (členi 332.a do 332.d), na katero se je oprlo tudi Upravno sodišče v izpodbijani sodbi.

11. ZPP (med drugim) določa, da sodišče s sklepom odloči, ali se dopusti vpogled v vloge in listine, ki so jih stranke priložile vlogam, ter ali se izvedejo dokazi, ki vsebujejo tajne podatke. Sodišče o tem odloči na podlagi skrbne presoje interesov po spoštovanju poštenega sodnega postopka in po varstvu tajnih podatkov. Pri tem upošteva pomen navedb in vsebine listine za postopek in lastnost ter občutljivost tajnega podatka, težo in pomen materialnih pravic, o katerih teče spor, ter ali bi razkritje tajnega podatka lahko ogrozilo delovanje organa ali nacionalno varnost (prvi in drugi odstavek 332.c člena ZPP). Če sodišče tajne podatke uporabi kot dokaz, se ne glede na določbe zakona, ki ureja tajne podatke, lahko stranke seznanijo s tajnimi podatki na glavni obravnavi ob navzočnosti sodnika in uvedbi dodatnih varnostnih ukrepov (četrti odstavek 332. č člena ZPP). Sodba, ki vsebuje tajne podatke, se lahko vroči strankam in pooblaščencem v skladu s predpisi, ki urejajo tajne podatke. Sodišče lahko namesto tega vroči strankam sodbo z obrazložitvijo, ki ne vsebuje tajnih podatkov, in jo seznani, da lahko v pritožbenem roku vpogleda v sodbo z obrazložitvijo, ki vsebuje tajne podatke, na sodišču pod pogoji iz tega zakona (iz 332.c in 332.č člena ZPP).

12. Navedena ureditev ZPP torej ne pozna možnosti, da bi sodišče svojo sodbo oprlo na tajne podatke, ki jih ne bi izvedlo kot dokaz, omogočilo glede njih ustrezne kontradiktornosti med strankama in jih tudi ne bi navedlo v svoji sodbi. Če tajnih podatkov glede na navedene zahteve ni mogoče uporabiti v sodnem postopku, sodišče lahko zavrne njihovo uporabo, vendar se v tem primeru sodba nanje ne more opirati. Če pa se tajni podatki uporabijo kot dokaz, morajo biti skladno z navedenimi določbami ZPP dostopni strankam2 ter vključeni v sodbo, ki se lahko tudi glede navedene presoje izpodbija s pravnimi sredstvi.

13. Glede na navedeno je uporaba določb ZPP na način, ki ga je Upravno sodišče navedlo v svoji sodbi, medsebojno nasprotujoča in krši tožnikovo pravico do izjave (drugi in tretji odstavek 75. člena ZUS-1). Tako je na podlagi prvega in drugega odstavka 332.c člena ZPP odločilo, da vpogleda v tajne podatke SOVA, uporabljene v obravnavani konkretni zadevi s strani tožene stranke, ne dopusti, ker tožnikova pravica do izjave, ki bi se nanašala na možnost proučitve dokumentov, glede na vsebino dokumentov SOVA ni nad interesi, ki se nanašajo na varstvo nacionalne varnosti (51. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Hkrati pa je očitno, da je navedene tajne podatke Upravno sodišče pridobilo od SOVA ter jih uporabilo kot dokaz,3 saj je vpogledalo v dokumente SOVA in po vsebini presodilo, da je tožena stranka pravilno in zakonito ugotovila dejansko stanje in napravila pravilno pravno subsumpcijo (obstoj izključitvenega razloga iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1). Na tej podlagi je meritorno odločilo, da je odločitev toženke o zavrnitvi prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite pravilna in zakonita ter posledično tožbeni ugovori o kršitvah tožnikovih pravic zaradi dokumentov SOVA niso utemeljeni (52. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

14. Kot navedeno ZPP ne pozna možnosti, da bi Upravno sodišče oprlo svojo sodbo na izvedbo tajnih podatkov kot dokazov, ne da bi se z njimi seznanila tožeča stranka in ne da bi jih navedlo v svoji sodbi, take ureditve pa ne vsebujeta niti ZUS-1 niti ZMZ-1, ki urejata sodno varstvo v tem upravnem sporu. Vrhovno sodišče pa v revizijskem postopku ni iudex facti in samo ne odloča o izvedbi dokazov niti ne more samo odpraviti navedene procesne kršitve.4 Zato je Upravno sodišče storilo bistveno kršitev pravil postopka in je bilo treba izpodbijano sodbo razveljaviti in zadevo vrniti Upravnemu sodišču v novo sojenje (93. člen ZUS-1).

15. V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče skladno z določbami ZPP odločiti o tem, ali je navedene dokaze mogoče in potrebno izvesti za zagotovitev pravilnega in zakonitega postopka presoje sodišča v upravnem sporu, vendar pa bo moralo pred tem presoditi, ali je pravna podlaga za uporabo tajnih podatkov v upravnem sporu skladna z Ustavo.

16. Vrhovno sodišče pri tem opozarja, da se lahko ob tej presoji pojavijo vprašanja ustreznosti in ustavne skladnosti splošne ureditve ZPP ob njihovi uporabi v upravnem sporu. Upoštevne določbe štiriindvajsetega a) poglavja ZPP namreč pomenijo uresničitev odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-134/10 z dne 24. 10. 2013, ki je odločilo, da je bil ZPP v neskladju s 23. členom Ustave, ker ni vseboval posebne ureditve za obravnavo tajnih podatkov in se je tudi za sodne postopke, ki tečejo v skladu z njim, uporabljal njihovi naravi neprilagojeni ZTP. To je po stališču Ustavnega sodišča preprečevalo, da bi o vseh pomembnih vprašanjih postopka odločalo neodvisno in nepristransko sodišče. Navedena neustavnost je bila z uvedbo navedenih določb ZPP odpravljena. Vendar pa je pri tem treba upoštevati, da je Ustavno sodišče svojo presojo po vsebini omejilo na vprašanja v zvezi s tajnimi podatki, ki jih je ena od strank že predložila sodišču, ni pa upoštevalo drugačnih položajev, ko se lahko pojavi vprašanje možnosti dostopa do tajnih podatkov in seznanitve z njimi. Ustavno sodišče se torej ni ukvarjalo s položaji, ko stranka zahteva, naj sodišče v njeno korist pridobi od druge stranke postopka ali tretje osebe tajne podatke (15. točka obrazložitve navedene odločbe), kar pa je primer prav v tem upravnem sporu. Odločba se je tudi v načinu izvršitve, ki ga je nadomestila citirana ureditev ZPP, omejila na tajne podatke, ki so že predloženi v postopek in so postali del procesnega gradiva (kot npr. podatki, vsebovani v odgovoru na tožbo, njegovih prilogah ali listinskih dokazih, ki jih je država kot tožena stranka posredovala sodišču z oznako tajnosti, 35. točka obrazložitve navedene odločbe). Zato je lahko vprašljivo, ali je z navedeno splošno ureditvijo pravdnega postopka zadoščeno tudi specifičnim značilnostim obravnavanega spora, ki presoja izpodbijani upravni akt, ki že sam temelji na tajnih podatkih in se torej njihova izvedba v upravnem sporu na področju uporabe ZMZ-1 postavlja v drugačnem okviru. Tako se Upravnemu sodišču lahko zastavi tudi vprašanje, ali bi bilo treba glede na okoliščine obravnavane zadeve doseči drugačno ustavnoskladno rešitev od veljavnih določb ZPP, ki bi ustrezno zavarovala pravico revidenta (prosilca za mednarodno zaščito) do izjave skladno s 23. členom Ustave ter ob temu tudi varstvo nacionalnega interesa, ki je prav tako ustavna vrednota,5 na podlagi medsebojnega soočanja in tehtanja navedenih nasprotujočih si interesov.6

17. Čeprav se navedeno lahko na prvem mestu kaže kot vprašanje ustavne skladnosti zakonske ureditve glede vprašanja, ali navedene določbe ZPP lahko zadostijo navedenim ustavnim zahtevam, ali pa se morda pojavlja neustavna pravna praznina v ZMZ-1, Vrhovno sodišče poudarja, da tudi ustavnoskladna uporaba nacionalnih procesnih določb ne sme pomeniti nedopustnega posega v zahteve Procesne direktive ter 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah, kot so tudi že opredeljene v sodni praksi Sodišča Evropske unije.7 Glede na to, da pa bo moralo Upravno sodišče šele odločiti o nadaljnji ustavnoskladni uporabi procesnih določb v okviru tega upravnega spora v zvezi s tem, ali se sporne listine SOVA izvede kot dokaz v tem postopku, vprašanje pravilne uporabe prava Evropske unije v revizijskem postopku še ni pomembno za odločitev.

**K II. točki izreka**

18. Revident je hkrati z revizijo zahteval tudi izdajo začasne odredbe.

19. Možnost njene izdaje v revizijskem postopku ureja 84. člen ZUS-1. Na podlagi navedene določbe lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ker je o vloženi reviziji Vrhovno sodišče odločilo s tem sklepom, v obravnavani zadevi ni izpolnjena procesna predpostavka za vsebinsko presojo utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe. Zato je Vrhovno sodišče ob smiselni uporabi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 revidentovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.8 **Glasovanje**

20. Odločitev je bila sprejeta soglasno.

1 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev). 2 Sodišče s sklepom določi tudi kraj in način seznanitve z vlogami in listinami, ki vsebujejo tajne podatke, ter stranke opozori, da morajo podatke varovati v skladu z določbami zakona, ki ureja tajne podatke, in na posledice razkritja in njihovo odgovornost v primeru razkritja teh podatkov (četrti odstavek 332.c člena ZPP). 3 Tudi izvedba listinskih dokazov je v upravnem sporu del dokaznega postopka, ki se mora izvesti na glavni obravnavi, glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020. 4 Glej v tem smislu npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016, 15. točka obrazložitve. 5 Tudi varovanje tajnosti podatkov na obrambnem, vojaškem, zunanjepolitičnem in podobnih področjih je pomembna in do določene mere neizbežna družbena vrednota. Je tiste vrste vrednota, ki ima brez dvoma ustavno podlago, saj tajnost zaupnih podatkov, zlasti v primeru nastopa nekaterih groženj (npr. vojaška ogroženost, terorizem) in dokler se sama ne sprevrže v grožnjo svobodi, služi varstvu človekovih pravic in drugih temeljev ustavne ureditve. Kot taka vrednota je potreba po varstvu tajnih podatkov lahko – do neke mere pa celo mora biti – podlaga za zakonito omejevanje človekovih pravic, tudi pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave, seveda na način, ki izhaja iz Ustave (tako izrecno Ustavno sodišče v citirani odločbi št. U-I-134/10, 33. točka obrazložitve). 6 Tako se lahko pojavi npr. vprašanje, ali bi se moralo za presojo pravilnosti izpodbijanega upravnega akta, ki temelji na tajnih podatkih, v upravnem sporu vselej vsakokratnega tožnika seznanjati z vsebino tajnih dokumentov, na katerih temelji izpodbijani upravni akt, čeprav bi njihovo razkritje lahko pomenilo grožnjo nacionalni varnosti oziroma, kako zagotoviti ravnotežje med navedenimi ustavnimi pravicami in vrednotami v sodnem postopku. Po drugi strani pa bi tudi neizvedba dokazov, ki vsebujejo tajne podatke, lahko vodila do situacije, ko tožena stranka dejstev, na katerih temelji izpodbijani upravni akt, ne bi mogla dokazati. Za navedeno in podobne situacije se torej lahko pojavi potreba po iskanju specifičnih rešitev za varstvo ustavnih pravic in ustavnih vrednot v tovrstnih sporih. 7 Glej npr. sodbo sodišča Evropske unije v združenih zadevah C-584/10 P, C—593/10 P in C-595/10 P, _Evropska komisija in drugi proti Kadi, z dne 18. 7. 2013, sodbo v zadevi C-300/11, ZZ proti Secretary of State for the Home Department, z dne 4. 6. 2013, sodbo v zadevi C-437/19, État luxembourgeois proti L_, z dne 25. 11. 2021 in sodbo v zadevi C-358/16, UBS Europe SE in drugi proti DV in drugim, z dne 13. 9. 2018. 8 Sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019.