Jedro

Tako v sodni praksi kot v literaturi je uveljavljeno stališče, da za odškodninsko odgovornost države ne zadošča nezakonitost odločbe, temveč se zahteva še dodaten, jasen element protipravnosti - npr. zloraba oblasti in izdaja nezakonite odločbe z namenom škodovati tretji osebi. Gre za očitno napačnost, zlonamernost, nespoštovanje ustaljene prakse. Ugotovitev nezakonitosti upravne odločbe je sicer nujen, ne pa zadosten pogoj za odškodninsko odgovornost. Če to velja za odločanje upravnih organov (ki niso neodvisni) v upravnem postopku (ki ga natančno urejajo ZUP in drugi predpisi), toliko bolj velja za javnopravno razmerje med nosilcem javnega pooblastila (tožnikom odvetnikom) in državo (toženko).

Obrazložitev spornega akta ministra je očitno skopa, pomanjkljiva. Vendar po presoji drugostopenjskega sodišča ni samovoljna ali zlonamerna.

Izpolnjenost objektivnih meril iz 13. člena OT ne pomeni samodejnega zvišanja vrednosti točke, v smislu zavezanosti OZS k spremembi njene višine oziroma zavezanosti ministra k podaji soglasja. Določena rast življenjskih potrebščin ali plač sodnikov je pogoj za spremembo točke, ne pa njeno edino merilo.

ZDOdv v 27. členu določa, da mora, kdor namerava začeti pravdni ali drug postopek proti državi ali državnemu organu, državnemu odvetništvu predhodno predlagati, naj se sporno razmerje na miren način reši pred uvedbo pravdnega ali drugega postopka. Ker je bil s strani toženke ves čas prerekan že temelj zahtevka (protipravnost ravnanja), je jasno, da tožnik tudi z naknadnim, dodatnim zahtevkom iz istega škodnega dogodka ne bi bil uspešen. Tudi sicer morebiten uspešen predhodni postopek (poskus mirne rešitve spora za ta del zahtevka) pravde ne bi preprečil, temveč bi le zmanjšal tožnikov zahtevek (v vsakem primeru bi tekla pravda za večji del odškodninskega zahtevka, ki ga je državno odvetništvo pred tem že zavrnilo). Kot pravilno opozarja tožnik, takšna odločitev ne bi razbremenila sodstva (oziroma državnega odvetništva), temveč kvečjemu dodatno obremenila (ker bi o zadevi tekli dve pravdi namesto ene). Sankcioniranje opustitve predpisanega poskusa mirne rešitve spora z zavrženjem tožbe posega v pravico do sodnega varstva. Zato je takšna sankcija v dani situaciji, ko odločitev ne služi (več) uresničitvi namena predpisane dolžnosti oseb, ki so v sporu z državo, nesprejemljiva.

Izrek

I. Pritožbi se delno ugodi in se sklep in sodba z dne 4. 5. 2021 v zvezi s popravnim sklepom z dne 30. 11. 2021 razveljavi v II. in IV. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. V preostalem se pritožba zavrne in se sklep in sodba z dne 4. 5. 2021 v zvezi s popravnim sklepom z dne 30. 11. 2021 v III. točki izreka potrdi.

III. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

**Ozadje zadeve**

1. Tožnik, odvetnik, od države zahteva odškodnino za škodo, ki naj bi mu nastala, ker minister za pravosodje ni dal soglasja k sklepu Odvetniške zbornice z dne 8. 12. 2015 za zvišanje odvetniške točke z 0,459 EUR na 0,61 EUR. Minister naj bi ravnal arbitrarno, s pozicije moči. Tožnik zahteva povrnitev razlike med prometom, ki je bil dejansko obračunan, in prometom, ki bi bil obračunan, če bi bila vrednost odvetniške točke usklajena, skupno 42.749,76 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zneska 40.067,80 EUR za čas od 21. 12. 2018 do plačila in od zneska 2.681,69 EUR za čas od 11. 4. 2019 do plačila.

**Odločba sodišča prve stopnje**

2. Sodišče prve stopnje je s (popravljenim) sklepom in sodbo z dne 4. 5. 2021 ustavilo postopek v delu, ki se nanaša na plačilo glavnice v znesku 3.959,77 EUR in zakonske zamudne obresti od zneska 3.950,32 EUR za čas od 11. 4. 2018 do plačila in od zneska 10,44 EUR za čas od 11. 4. 2018 do plačila (I. točka izreka). V delu, ki se nanaša na plačilo glavnice v znesku 2.672,52 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od 11. 4. 2019 do plačila, je tožbo zavrglo (II. točka izreka). Zavrnilo je tožbeni zahtevek za plačilo 36.117,48 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 21. 12. 2018 do plačila (III. točka). Tožniku je naložilo, da toženki povrne nastale pravdne stroške v znesku 2.280,00 EUR (IV. točka izreka).

**Pritožba**

3. Tožnik se zoper II. do IV. točko navedene odločbe pritožuje iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, da jo višje sodišče spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi. Podredno predlaga razveljavitev II., III. in IV. točke izreka odločbe ter vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev vseh stroškov postopka.

Navaja, da ima sodba take pomanjkljivosti, da je ni mogoče ustrezno preizkusiti in so mu zato kršene ustavne pravice. Glede dela tožbe, ki jo je prvo sodišče zavrglo, pojasnjuje, da ta zajema isti tožbeni temelj. Državno odvetništvo je predhodno že zavrnilo in prerekalo temelj zahtevka, zato je jasno, da tudi za del zahtevka v višini 2.681,69 EUR1 ni obstajala nobena možnost mirne rešitve spora. Ponovna vložitev odškodninskega zahtevka na državno odvetništvo ne bi bila smotrna, saj je bil s strani toženke prerekan le temelj zahtevka in ne časovno obdobje, v katerem je nastala vtoževana škoda. Dodaja, da vložitev zahtevka zaradi varovanja prekluzivnega roka in zastaralnih rokov za večji del terjatve tudi ne bi bila mogoča. Z dvema ločenima pravdama oziroma dvema postopkoma bi izvotlili namen zakonske določbe in prehodnega postopka, ki je v razbremenitvi nepotrebnih sodnih postopkov.

Sodišče prve stopnje v zvezi z dogodki, ki naj bi vodili k spremembi vrednosti odvetniške točke, ni zaslišalo ne tožnika ne predlaganih prič. S tem je kršilo načelo kontradiktornosti, ustavno pravico do enakega varstva pravic in pravico do poštenega sojenja. Naknadna ravnanja toženke oziroma druge ministrice ne morejo sanirati predhodnih protipravnih ravnanj. Odločitev ministra po 13. členu Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) sicer ni avtomatična, vendar je omejena na ugotavljanje in presojanje konkretnih dejstev in okoliščin iz drugega odstavka 13. člena OT. Presoja lahko le te okoliščine, ne pa odločitve upravnega odbora Odvetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju OZS), bodoče spremembe in dopolnitve Zakona o odvetništvu, javni interes itd. Minister je presegel okvirje svojih pooblastil iz četrtega odstavka 13. člena OT. Možnost odločanja po prostem preudarku je dana samo v primeru, kadar to izrecno določa zakon. Minister je ravnal samovoljno, ni spoštoval načela zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) in načela materialne resnice (8. člen ZUP). Zavrnitve soglasja ni obrazložil oziroma ni navedel razlogov, ki so ga vodili pri izdaji odločbe po prostem preudarku (214. člen ZUP). Med protipravnim ravnanjem ministra in nastalo škodo je podana vzročna zveza.

**Odgovor na pritožbo**

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev in priglaša stroške.

**Presoja utemeljenosti pritožbe**

5. Pritožba je delno utemeljena.

_O zavrženju dela tožbe_

6. Zakon o državnem odvetništvu (v nadaljevanju ZDOdv) v 27. členu določa, da mora, kdor namerava začeti pravdni ali drug postopek proti državi ali državnemu organu, državnemu odvetništvu predhodno predlagati, naj se sporno razmerje na miren način reši pred uvedbo pravdnega ali drugega postopka. Predhodni postopek je torej pogoj za uvedbo pravdnega ali drugega postopka. Ker tožnik za del zahtevka takšnega predhodnega predloga državnemu odvetništvu ni podal, je sodišče prve stopnje njegovo tožbo v tem delu zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk zavrglo.

7. Vendar pritožba utemeljeno izpostavlja, da ta del zahtevka zajema isti tožbeni temelj kot zahtevek, za katerega je tožnik takšen predhodni predlog podal. Le na drugo obdobje se nanaša. Ker je bil s strani toženke ves čas prerekan že temelj zahtevka (protipravnost ravnanja), je jasno, da tožnik tudi z naknadnim, dodatnim zahtevkom iz istega škodnega dogodka ne bi bil uspešen. Tudi sicer morebiten uspešen predhodni postopek (poskus mirne rešitve spora za ta del zahtevka) pravde ne bi preprečil, temveč bi le zmanjšal tožnikov zahtevek (v vsakem primeru bi tekla pravda za večji del odškodninskega zahtevka, ki ga je državno odvetništvo pred tem že zavrnilo).

8. Kot pravilno opozarja tožnik, takšna odločitev ne bi razbremenila sodstva (oziroma državnega odvetništva), temveč kvečjemu dodatno obremenila (ker bi o zadevi tekli dve pravdi namesto ene). Sankcioniranje opustitve predpisanega poskusa mirne rešitve spora z zavrženjem tožbe posega v pravico do sodnega varstva. Zato je takšna sankcija v dani situaciji, ko odločitev ne služi (več) uresničitvi namena predpisane dolžnosti oseb, ki so v sporu z državo, nesprejemljiva. Očitno je, da je bila vložitev tožbe za varstvo tožnikovih pravic neizbežna.2

9. Glede na navedeno je odločitev prvostopenjskega sodišča o zavrženju tožbe nepravilna. Pritožbeno sodišče je zato pritožbi v tem delu ugodilo in izpodbijano sodbo v II. ter posledično IV. točki izreka (stroški postopka) razveljavilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje v ponovni postopek. Višje sodišče o tem delu zahtevka ni moglo odločiti samo, saj bi šlo za prvo vsebinsko odločanje o tem delu zahtevka in bi bila tako strankama odvzeta pravica do pravnega sredstva.

_**O zavrnjenem zahtevku**_

10. Prvi odstavek 26. člena Ustave RS določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.

11. Tako v sodni praksi kot v literaturi je uveljavljeno stališče, da za odškodninsko odgovornost države ne zadošča nezakonitost odločbe, temveč se zahteva še dodaten, jasen element protipravnosti - npr. zloraba oblasti in izdaja nezakonite odločbe z namenom škodovati tretji osebi.3 Gre za očitno napačnost, zlonamernost, nespoštovanje ustaljene prakse. Ugotovitev nezakonitosti upravne odločbe je sicer nujen, ne pa zadosten pogoj za odškodninsko odgovornost. Če to velja za odločanje upravnih organov (ki niso neodvisni) v upravnem postopku (ki ga natančno urejajo ZUP in drugi predpisi), toliko bolj velja za javnopravno razmerje med nosilcem javnega pooblastila (tožnikom odvetnikom) in državo (toženko).

12. Zmotno je tožnikovo stališče, da v obravnavanem primeru protipravnost izhaja že iz odločitve Upravnega sodišča, ki je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo. Protipravnosti namreč sploh ni presojalo, temveč je tožbi ugodilo že zato, ker ji toženka ni več nasprotovala oziroma je celo sama izrecno predlagala, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi ter zadevo vrne Ministrstvu za pravosodje v ponovni postopek.4

13. Obrazložitev spornega akta ministra je očitno skopa, pomanjkljiva. Vendar po presoji drugostopenjskega sodišča ni samovoljna ali zlonamerna. Ni res, da je vsebinsko prazna. V njej je minister navedel, da soglasja ne bo podal, ker naj bi se vprašanje zvišanja OT obravnavalo hkrati z napovedano spremembo Zakona o odvetništvu. Ob tem ni mogoče spregledati dejstva, da je OZS že pol leta pred tem predlagala zvišanje vrednosti OT in je bilo to s strani ministra zavrnjeno iz razloga, ker znaki okrevanja gospodarstva v Republiki Sloveniji še niso na ravni, ki bi omogočala povišanje vrednosti odvetniške točke (glej prilogo B2). Zato ne drži, da se je toženka na gospodarske razmere prvič sklicevala šele v tem postopku.

14. Treba je upoštevati tudi, da je šlo v teh dveh primerih za prvo odločanje o spremembi OT po njenem sprejemu oziroma za prvo uporabo tovrstnega ministrovega pooblastila. Ustaljene prakse tako še ni bilo. Tožnikovo sklicevanje na določbe ZUP o zahtevanih lastnostih upravnih aktov oziroma obveznosti obrazložitve uporabe prostega preudarka ni utemeljeno, saj ne gre za presojo akta, izdanega v postopku, ki bi ga toženka vodila o zahtevi tožnika kot stranke postopka pred toženko ali po uradni dolžnosti, torej v položaju oblastvene nadrejenosti in podrejenosti obeh strank.

15. Pritožbeno stališče pritrjuje toženki in prvostopenjskemu sodišču, da izpolnjenost objektivnih meril iz 13. člena OT ne pomeni samodejnega zvišanja vrednosti točke, v smislu zavezanosti OZS k spremembi njene višine oziroma zavezanosti ministra k podaji soglasja. To izhaja že iz same določbe drugega odstavka tega člena, ki določa, da je sprememba vrednosti točke _možna_ (poudarilo pritožbeno sodišče) v primeru, ko rast življenjskih potrebščin ali rast plač sodnikov v času od uveljavitve zadnjega zvišanja preseže 10 odstotkov. Določena rast življenjskih potrebščin ali plač sodnikov je torej pogoj za spremembo točke, ne pa njeno edino merilo.

16. Iz sklepa VSRS I Up 223/2017 izhaja, da pri sprejemanju sprememb OT (tudi predmetne vrednosti točke) ne gre za čisto političen proces abstraktne pravne regulacije. Odločitev ministra v zvezi z uresničevanjem tega javnega pooblastila s strani Odvetniške zbornice ne more biti prepuščena njegovi prosti politični oceni, saj bi to pomenilo, da se 137. člen Ustave uresničuje v popolni odvisnosti od politične volje nosilca izvršne funkcije. Toženka v okviru pooblastila iz 19. člena Zakona o odvetništvu ob njegovi ustavnoskladni razlagi za varstvo z njene strani opredeljenega javnega interesa sicer nima pravice pravno nevezanega političnega veta na spremembe OT, ki jih predlaga pritožnica. So pa tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS pomembni argumenti o tem, da je sprememba potrebna ali nedopustna zaradi ekonomskih okoliščin, zastarelosti cen, primerljivih sprememb, ki vplivajo na položaj odvetništva, dostopa državljanov do pravne pomoči itd. 17. Glede na navedeno pritožbeno sodišče zaključuje, da element protipravnosti ni podan. Čeprav skopo, je minister svojo odločitev obrazložil. Ni mu mogoče očitati, da ni uporabil jasne določbe zakona ali da je predpis zaradi svoje pristranskosti namerno razlagal v nasprotju z ustaljeno prakso (saj te glede spremembe OT v tistem trenutku sploh še ni bilo).

_**O procesnih kršitvah**_

18. Nazadnje so neutemeljeni tudi pritožbeni očitki, da je sodišče prve stopnje zagrešilo več kršitev določb pravdnega postopka. Tožnikov dokazni predlog za njegovo zaslišanje in zaslišanje prič je bil utemeljeno zavrnjen. Te osebe naj bi razjasnile dejansko stanje glede dogodkov, ki so kasneje vodili k spremembi vrednosti odvetniške točke, a glede na obrazložitev zgoraj to ni odločilno dejstvo za odločitev v zadevi. Sodišče prve stopnje je zavrnitev teh dokazov pojasnilo. Tudi sicer je odločba ustrezno obrazložena in jo je bilo mogoče preizkusiti. Prvo sodišče se je opredelilo do vseh pravno pomembnih dejstev in ob tem ustrezno navedlo pravno podlago za svojo odločitev.

_**Sklepno**_

19. Glede na vse navedeno je odločitev sodišča prve stopnje v zavrnitvenem delu (III. točka izreka) pravilna, pritožba pa neutemeljena. Sodišče druge stopnje jo je zato v tem delu zavrnilo in potrdilo III. točko izreka izpodbijane odločbe.

**Pritožbeni stroški**

20. Ker je višje sodišče izpodbijano odločbo delno razveljavilo, je odločitev o stroških pritožbenega postopka skladno s tretjim odstavkom 165. člena pridržalo za končno odločbo.

1 Pritožba je bila vložena pred izdajo popravnega sklepa, ki je znesek 2.681,69 EUR nadomestil z zneskom 2.672,52 EUR. Zoper popravni sklep se nobena od strank ni pritožila. 2 Prim. VSL Sklep II Cp 1157/2020. 3 E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, v: Damjan Možina (ur.), Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 172. Glej tudi VSRS Sodba II Ips 112/2021, II Ips 220/2017 in druge. 4 UPRS Sodba in sklep I U 2088/2018-60.