Jedro

Oseba lahko kot stranski udeleženec nastopa v „tujem“ upravnem postopku – v obravnavanem primeru v gradbenem inšpekcijskem postopku zoper zavezanca A.A. – le takrat, ko glede na doseg konkretnega upravnega postopka v njem lahko varuje svoje pravne koristi in na ta način vpliva na vsebino sprejete odločitve.

Tožba v upravnem sporu je samostojno pravno sredstvo, zato mora stranka razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino zahtevo za obnovo inšpekcijskega postopka, ki je bil končan s sklepom o ustavitvi postopka št. 06122-1530/2008 z dne 4. 12. 2008. Iz obrazložitve sklepa je razvidno, da je bil z omenjenim sklepom ustavljen postopek nadzora nad gradnjo objekta na zemljišču parc. št. 1554/1 k.o. ... Tožnica je tej odločitvi oporekala in vložila vlogo za priznanje statusa stranke v postopku. Zoper sklep o zavrženju te vloge je odločalo Upravno sodišče RS in s sodbo I U 892/2009 z dne 27. 5. 2010 odpravilo sklep gradbenega inšpektorja z dne 7. 1. 2009 ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje. Stališče navedene sodbe je bilo, da je treba vlogo za priznanje statusa stranke obravnavati kot vlogo za obnovo postopka glede na to, da je bil inšpekcijski postopek pravnomočno ustavljen.

Iz obrazložitve je nadalje razvidno, da je tožnica pravni interes za udeležbo v postopku utemeljevala s tem, da objekt, ki je bil predmet inšpekcijskega nadzora, nima urejenega dostopa, zato se v ta namen uporablja njeno zemljišče. Lastnik parc. št. 1554/1 k.o. ... namreč zatrjuje stvarno služnost preko dvorišča njene stanovanjske stavbe na zemljišču parc. št. 1549/1 k.o. ... Tako v zadevi ne gre samo za vprašanje nelegalnega objekta, saj je njegova uporaba povezana z neposrednim vplivom na nezmožnost uporabe njenih nepremičnin, zaradi česar ji nastaja škoda. Poleg tega je na zahodni strani nelegalnega objekta zgrajena greznica, iz katere so speljane fekalne vode v podtalnico, kar ji povzroča škodo. V zvezi z navedenim upravni organ ugotavlja, da je služnost stvarna pravica, ki jo ureja Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju SPZ) in ni pogojena z obstojem objekta na zemljišču. Postopek ugotavljanja služnosti je sodni postopek, inšpektorjeva odločitev pa ne vpliva na razmerja v zvezi s služnostjo in na dotedanji način njenega izvrševanja. Glede izpustov fekalne vode iz greznice navaja, da navedeno ne sodi v njegovo pristojnost, zato je v tem delu tožničino vlogo obravnaval kot prijavo in jo odstopil občinskemu ter kmetijskemu inšpektorju. Ker tožnica ne izkazuje določenega pravnega razmerja do upravne zadeve nadzora gradnje objekta na sosednjem zemljišču, ni upravičena oseba za obnovo postopka, zato je njeno vlogo zavrgel na podlagi 3. odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Poudarja, da na odločitev v tem primeru ne morejo vplivati njene navedbe, ki se nanašajo na (ne)obstoj služnosti dostopa na njenem zemljišču v korist zemljišča, ki je v lasti A.A. Vprašanja glede obstoja in obsega služnosti, posegov v lastninsko pravico in nastanka škode so namreč predmet sodne presoje in ne postopka inšpekcijskega nadzora. Ker niso izpolnjeni formalni pogoji za dovolitev obnove postopka, pa se upravni organ ne more spuščati v zatrjevane vsebinske nepravilnosti glede postopka, ki se je vodil zoper zavezanca A.A. v zvezi s spremembo namembnosti vinske kleti v počitniško hišico na zemljišču parc. št. 1554/1 k.o. … in ki je bil s sklepom z dne 4. 12. 2008 ustavljen.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da upravni organ ni v celoti sledil napotilu sodbe I U 892/2009, saj je zahtevo zavrgel. Nadalje navaja, da je predlagala, da se primer dodeli v obravnavanje drugi enoti inšpektorata. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe (pravilno: sklepa), je prvostopenjski organ to zahtevo posredoval uradu glavne republiške inšpektorice, o čemer pa tožnica ni bila seznanjena, zato meni, da gre za kršitev pravil postopka. S tem ko ni bila seznanjena z odločitvijo hierarhično nadrejenega organa, je bil kršen tudi 22. člen Ustave RS. Ker odločitev ni bila sprejeta v obliki odločbe, ampak v obliki dopisa, to predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka in 25. člena Ustave RS. Nadalje meni, da iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta ni razvidno, ali je organ odločal s procesnega vidika ali po vsebini. Tožbi prilaga svojo vlogo z dne 6. 10. 2010, ki naj se šteje kot sestavni del trditvene podlage te tožbe, v zvezi s čimer navaja, da je prvostopenjski organ zminimaliziral njene argumentirane navedbe iz te vloge. Nadalje navaja, da je treba v inšpekcijskih postopkih presoditi vplive nezakonite gradnje na sosednjo zemljišče in s tem pravni interes varovanja pravic prizadete stranke. Tožnica še do danes ni uspela izvedeti argumentov, zakaj za objekt A.A. ne bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje in zakaj ta objekt ni nelegalni objekt. Oporeka stališču, da izvrševanje služnosti na zemljišču ni povezano z objektom. Kar zadeva izpust fekalnih voda, pa opozarja, da ni prejela nobenega obvestila o odstopu zadeve komunalnemu inšpektorju. Meni tudi, da drugostopenjski organ, s tem ko je navedel, da se strinja s stališčem prvostopenjskega organa, ni zadostil določbam ZUP, saj ima stranka pravico, da prejme „odločitev na njen zahtevek“. V zaključku poudarja, da je toženka poenostavljeno izhajala iz trditve, da med vprašanjem nelegalnega objekta in obnovo postopka ni povezave. Zato toženka vprašanja upravičenega predlagatelja v smislu 9. točke 260. člena ZUP ni obravnavala skozi procesni ampak vsebinski vidik. Predlaga, naj sodišče upravna akta obeh stopenj spremeni tako, da se ji prizna status stranke v postopku, in zahteva povračilo stroškov upravnega spora s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je tožnica v vlogi, v kateri je po pozivu upravnega organa dodatno pojasnila svoj pravni interes za sodelovanje v inšpekcijskem postopku, tudi predlagala, da se primer dodeli drugi organizacijski enoti inšpektorata. Enota Murska Sobota po njenem zlorablja procesna pravila in deluje na način, ki nasprotuje listinskim dokazom in interesom tožnice. Stališče organa, pristojnega za odločanje o izločitvi (urada glavne republiške inšpektorice), je bilo, da je treba najprej odločiti o statusu vlagateljice, šele če ji bo status stranke priznan, pa bo odločeno o izločitvi in dodelitvi inšpekcijskega primera drugemu inšpektorju.

Navedeno pomeni, da je tožnica zaradi načina odločanja, s katerim se ni strinjala, zahtevala izločitev območne enote. Taka izločitev glede na določbe ZUP ni mogoča, saj je zaradi okoliščin, ki vzbujajo dvom v nepristransko odločanje, mogoče predlagati le izločitev uradne osebe organa (1. odstavek 37. člena ZUP). Sodišče se sicer strinja s tožnico, da bi moralo biti o njenem predlogu za izločitev odločeno s sklepom (39. člen ZUP), torej da bi bilo treba njeno vlogo zavreči, če je pristojni organ menil, da je vložen predlog za izločitev uradne osebe in da je ta nedovoljen, ker tožnica (še) nima statusa stranke v postopku. Pri tem sodišče dodaja, da v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (zadeve I Up 3/2010, I Up 404/2007) s samostojno tožbo v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati sklepa o zavrnitvi strankine zahteve za izločitev uradne osebe, ampak je ta lahko predmet izpodbijanja le v tožbi zoper odločbo o glavni stvari.

Zaradi opustitve izdaje sklepa je bila torej kršena omenjena določba ZUP, kar pa ni vplivalo na odločitev v tej zadevi, niti tožnica česa takega ne zatrjuje. Po presoji sodišča za dvom v nepristranskost odločanja ne more zadoščati le strankino nezadovoljstvo s prejšnjimi odločitvami uradne osebe. Trditve o zlorabi procesnih pravil in delovanje v nasprotju z listinskimi dokazi ter njenimi interesi namreč ne izkazujejo drugega kot tožničino nestrinjanje z dosedanjimi odločitvami, kar samo po sebi ni izločitveni razlog in so presoji teh okoliščin namenjeni postopki s pravnimi sredstvi. Ker tožnica ne zatrjuje niti, da je neizdaja sklepa povzročila, da je v postopku sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena in bi bila v tem primeru podana absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 6. točke 2. odstavka 237. člena ZUP (v zvezi s 35. členom ZUP), je treba njene tožbene očitke glede izostanka odločitve o njenem predlogu, da se primer dodeli drugi organizacijski enoti inšpektorata, zavrniti kot neupoštevne.

Nadalje je iz obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je bil izdan v ponovljenem postopku, potem ko je to sodišče s sodbo I U 892/2009 z dne 27. 5. 2010 odpravilo sklep istega organa z dne 7. 1. 2009, s katerim je prav tako zavrgel tožničino vlogo za priznanje statusa stranke v inšpekcijskem postopku. Kot je razvidno iz obrazložitve sodbe, se je sodišče v njej sklicevalo na odločbo Ustavnega sodišča RS št. Up-2411/06-12 z dne 22. 5. 2008, v kateri je bilo sprejeto stališče, da so s sklepom o ustavitvi postopka lahko prizadete pravice tretjih oseb, zaradi česar te lahko uveljavljajo položaj stranskega udeleženca. Ker je inšpekcijski organ konkretni inšpekcijski postopek zoper zavezanca ustavil s sklepom z dne 4. 12. 2008, je bilo treba tožničino vlogo v ponovljenem postopku obravnavati kot predlog za obnovo inšpekcijskega postopka.

Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom v celoti ravnal v skladu z napotilom iz omenjene sodbe.

Upravni organ mora v okviru predhodnega preizkusa predloga za obnovo postopka po 1. odstavku 267. člena ZUP med drugim preveriti, ali ga je podala upravičena oseba. Če ne gre za tako osebo, je treba predlog po 2. odstavku istega člena zavreči. V zadevi ni sporno, da je tožnica vložila predlog za obnovo postopka, ker ji v inšpekcijskem postopku ni bila dana možnost udeležbe. Gre za razlog iz 9. točke 260. člena ZUP, po katerem se postopek obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Le taka oseba je iz navedenega razloga upravičena predlagati obnovo postopka.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi prvostopenjskega organa, s katerimi je utemeljil, da tožnica s svojimi navedbami ne zatrjuje pravic oz. pravnih interesov, ki jih je mogoče varovati v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje, zaradi česar je pravilna tudi njegova presoja, da ni izkazala določenega pravnega razmerja do upravne zadeve. Na te razloge se sodišče sklicuje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Logična posledica navedene ugotovitve pa je, da tožnica ni upravičena oseba za vložitev predloga za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, zaradi česar je treba njeno vlogo zavreči. Upravni organ je torej tudi v tem delu ravnal v skladu z 2. odstavkom 267. člena ZUP, na kar ne more vplivati njegovo očitno nepravilno sklicevanje na 3. odstavek istega člena.

Neutemeljene so tožbene navedbe o nerazumljivosti ravnanja upravnega organa, ker da ni jasno, ali je odločal v procesnem smislu ali po vsebini. Glede na prej navedene razloge je odgovor jasen: odločitev je procesna. Ker pa je odgovor na vprašanje, ki se tiče postopka, to je, ali je neka oseba upravičena udeleževati se postopka kot stranska udeleženka, odvisen od tega, ali v konkretnem primeru obstoji njen pravni interes, ki se kaže v osebni koristi stranke in zaradi varstva katere ji je treba dopustiti udeležbo v postopku, je presoja sicer procesnega vprašanja neizogibno povezana z materialnopravno ureditvijo pravic oz. pravnih koristi, s katerimi oseba zatrjuje svoj pravni interes oz. potrebo po udeležbi v konkretnem postopku. Navedeno izhaja iz 1. odstavka 43. člena ZUP, po katerem se ima pravico udeleževati postopka oseba, ki izkaže pravni interes; tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Iz navedenih določb ZUP tudi izhaja, da lahko oseba kot stranski udeleženec nastopa v „tujem“ upravnem postopku – v obravnavanem primeru v gradbenem inšpekcijskem postopku zoper zavezanca A.A. –, le takrat, ko glede na doseg konkretnega upravnega postopka v njem lahko varuje svoje pravne koristi in na ta način vpliva na vsebino sprejete odločitve.

V zadevi ni sporno, da je obravnavani inšpekcijski postopek tekel zaradi nadzora gradnje objekta na sosedovem zemljišču. Če bi bilo ugotovljeno, da gre za nelegalno gradnjo, torej, da so se gradnja oz. dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvedla brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), bi inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredil ustavitev gradnje in odstranitev nelegalno zgrajenega objekta.

Ukrepanje v tem postopku torej ni namenjeno preprečevanju neustrezne rabe zavezančeve nepremičnine, to je ravnanju, ki nasprotuje 1. odstavku 73. člena SPZ, po katerem morajo lastniki sosednjih nepremičnin ali medsebojno povezanih nepremičnin svojo lastninsko pravico izvrševati tako, da se medsebojno ne vznemirjajo in da si ne povzročajo škode. Prav tako ta postopek ni namenjen ugotavljanju morebitnega neupravičenega izvrševanja služnosti na tožničini nepremičnini. Sodišče se zato strinja z upravnim organom, da tožnica v obravnavanem inšpekcijskem postopku ne more doseči varstva zaradi – po njenem mnenju neutemeljenega – izvrševanja služnostne pravice inšpekcijskega zavezanca na njenem zemljišču, zaradi nastajanja škode iz tega razloga oz. zaradi drugih negativnih vplivov tožnikovega objekta na njeno zemljišče. Zato je nepravilno tožbeno stališče, da v obravnavanem primeru ne gre le za nedovoljeno gradnjo A.A., ampak tudi za negativne vplive njegovega objekta na tožničino zemljišče in za protipravno poseganje v njeno lastninsko pravico, saj tožnica s tem pripisuje inšpekcijskemu postopku zaradi nelegalne gradnje učinke, ki jih ta nima.

Navedeno pomeni, da s tem, ko je bil inšpekcijski postopek zoper A.A. s sklepom z dne 4. 12. 2008 ustavljen, ker, kot je razvidno iz tega sklepa v priloženih upravnih spisih, objekt razpolaga z ustreznim dovoljenjem iz leta 1982, ni bilo poseženo v tožničine pravice oz. pravne koristi, ki ji pripadajo iz naslova varstva njene lastninske pravice na zemljišču parc. št. 1549/ k.o. ... Kot je pravilno navedel že upravni organ v izpodbijanem sklepu, je varstvo teh pravic zagotovljeno v sodnem postopku.

V zvezi s sklicevanjem tožnice na svojo vlogo z dne 6. 10. 2010 in predhodne vloge, ki da naj se štejejo za sestavni del trditvene podlage tožbe, sodišče meni, da kljub taki zahtevi tožnica ni zadostila zahtevi iz 1. odstavka 20. člena ZUS-1, po kateri mora sodišče preizkusiti dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb, kar pomeni, da mora tožnik v tožbi določno opredeliti, v katerem delu se ne strinja z ugotovljenim dejanskim stanjem in iz katerega razloga. Dolžnost sodišča ni, da pregleduje vloge, ki jih je tožnica vložila v upravnem postopku in samo ugotavlja, s katerimi dejstvi je utemeljevala pravni interes do sodelovanja v inšpekcijskem postopku, in na tej podlagi presoja, ali je odločitev zakonita oz. ali se je upravni organ opredelil do vseh okoliščin, pomembnih za presojo njene pravice do udeležbe v postopku. Zgolj dejstvo, da naj bi prvostopenjski organ po mnenju tožnice „zminimaliziral“ argumentirane navedbe v njenih vlogah, še ne pomeni, da se v izpodbijanem sklepu ni opredelil do vseh za odločitev relevantnih okoliščin. Če je tožnica menila nasprotno, bi morala to v tožbi izrecno navesti in obrazložiti. Tožba v upravnem sporu je namreč samostojno pravno sredstvo, zato mora stranka razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu.

Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da je obrazložitev drugostopenjskega organa nezadostna, saj se pridružuje stališču prvostopenjskega organa. Po določbi 2. odstavka 254. člena ZUP se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Če je že organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe.

Navedeno pomeni, da ima pritožbeni organ za sklicevanje na razloge prvostopenjske odločbe podlago v omenjeni določbi ZUP. Da katere od pritožbenih navedb v konkretnem primeru ni obravnaval, tožnica ne zatrjuje, pri čemer tudi ne upošteva, da je drugostopenjski organ v zadnjem odstavku na 5. strani obrazložitve svoje odločbe glede pritožbenih ugovorov navedel še dodatna pojasnila.

Ker niti ostale tožbene navedbe (med drugim, da tožnica ni bila obveščena, da bo glede izpusta fekalnih vod odločal komunalni inšpektor, da še do danes ni uspela izvedeti, zakaj sosednji objekt ni nelegalni objekt) ne morejo vplivati na drugačno odločitev v zadevi, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1). Zavrnitev tožbe zajema tudi zavrnitev tožničinega stroškovnega zahtevka.

Sodišče je odločilo na seji, saj se tožbi priloženo izvedensko mnenje glede plazenja, vzrokov in posledično škode, ki nastaja na tožničini nepremičnini, nanaša na razloge za plazovitost terena in direktnih škodljivih vplivov investitorjeve nepremičnine na nepremičnino tožnice, kar pa za odločitev ni relevantno (2. odstavek 59. člena ZUS-1).