Jedro

Naš pravni red priznava odgovornost za protipravno ravnanje, do katerega je prišlo pri izvajanju oblasti oziroma javnih pooblastil. Namen določitve pravice do povračila škode kot temeljne pravice v Ustavi je v zagotavljanju pravne države. Načelo pravne države sicer v prvi vrsti uresničujejo nosilci oblasti, katerih ravnanja morajo temeljiti na ustavi in zakonu. Da bi nosilci oblasti tako tudi dejansko ravnali, pa se primarno zagotavlja s postopki in pravnimi sredstvi. Kljub predvidenim postopkom pa ta način zagotavljanja ustavnosti in zakonitost včasih odpove. Ravno v takih primerih nastopa pravica do povračila škode kot ultima ratio za uveljavljanje zakonitosti in ustavnosti.

Svet Vlade za invalide, kot strokovno in posvetovalno telo Vlade Republike Slovenije, ni „organ“ pravne osebe v smislu 148. člena OZ. Svet Vlade RS za invalide ne izvaja oblasti v imenu države na podlagi podeljenih pooblastil oziroma nima pristojnosti odločanja o pravicah in obveznostih posameznikov. To izhaja že iz samega sklepa o njegovi ustanovitvi in nalogah. Poleg tega morajo ravnanja nosilcev oblasti temeljiti na ustavi in zakonu (2. člen in drugi odstavek 120. člena Ustave). Položaj in naloge Sveta Vlade RS za invalide pa sploh niso urejene z ustavo ali zakonom, pač pa zgolj s sklepom Vlade. Tudi to potrjuje, da ne gre za izvajalca oblasti, zastopnika Republike Slovenije kot pravne osebe oziroma „državni organ“. Zaradi navedenega tudi delovanja članov sveta ni mogoče enačiti z delovanjem samega državnega organa - Vlade oziroma pravne osebe - države. Člani sveta namreč sploh ne tvorijo personalne sestave državnega organa. Na podlagi navedenega neposredna odškodninska odgovornost članov Sveta Vlade RS za invalide ni izključena.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Tožnica je zahtevala odškodnino zaradi razžalitve časti in dobrega imena ter posega v njene osebnostne pravice s tiskano publikacijo „...“. Avtorji publikacije so člani delovne skupine Sveta Vlade Republike Slovenije za invalide (prvi do šesti toženec), sedmi toženec pa jim je kot strokovni sodelavec priskrbel gradivo in pojasnila. Sodišče prve stopnje je tožencem naložilo obveznost nerazdelnega plačila 3.000,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 13. 3. 2012 dalje do plačila, v presežku pa je tožbeni zahtevek zavrnilo, in odločilo še o pravdnih stroških. Menilo je, da so toženci pasivno legitimirani, ker so skupaj oblikovali žaljivo besedilo. Pritrdilo je tožnici, da so toženci zlorabili svoj položaj in pod krinko delovne skupine državnega organa svoj avtorski izdelek predstavili kot vladno analitično študijo, svoje mnenje pa so tudi sami (brez ustreznega sklepa in javnega naročila) distribuirali v velikem obsegu.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožencev ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo, tožnico pa je zavezalo k plačilu pravdnih stroškov tožencev. Menilo je, da član organa (za razliko od delavca) pravne osebe ne more osebno odgovarjati; za škodo, ki jo povzroči, vselej deliktno odgovarja pravna oseba. Pri tem se je izrecno sklicevalo na sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 111/2009 z dne 10. 9. 2012. 3. Zoper sodbo pritožbenega sodišča je tožnica vložila predlog za dopustitev revizije. Vrhovno sodišče je s sklepom II DoR 234/2013 z dne 7. 11. 2013 dopustilo revizijo glede pravnega vprašanja, ali je sodišče druge stopnje tožencem pravilno odreklo stvarno pasivno legitimacijo.

4. Zoper sodbo pritožbenega sodišča tožnica vlaga revizijo, v kateri odklanja ozko jezikovno razlago določb 147. in 148. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) in se zavzema za teleološko, logično in zgodovinsko razlago. Meni, da je namen določbe 148. člena OZ v razširitvi odškodninske odgovornosti tudi na pravne osebe in ne obratno, kar utemeljuje s preventivno funkcijo odškodnine, ki jo je z vložitvijo tožbe zasledovala tožnica. Opozarja, da sodne prakse revizijskega sodišča v tej smeri še ni (sodna praksa pritožbenih sodišč pa ni enotna), saj sodba II Ips 111/2009 z dne 10. 9. 2012 v konkretnem primeru ni uporabljiva. V citirani zadevi se je presojala odgovornost državnega tožilca, v tukajšnji pa gre za Svet Vlade RS za invalide, ki ni državni organ, temveč zgolj strokovno in posvetovalno telo, ki nima nikakršnih pristojnosti odločanja ali zastopanja države kot pravne osebe. Ker o teh argumentih izpodbijana sodba nima obrazložitve, je ni mogoče preizkusiti (kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Dodaja, da toženci niso ravnali v okviru izvajanja svoje funkcije, temveč so svoj položaj v Svetu Vlade RS zlorabili za diskreditacijo tožnice, saj so na lastno pest finančno podprli tisk, prevod in distribucijo „študije“. Ob tem opozarja na stališče revizijskega sodišča iz sodbe II Ips 111/2009, da fizična oseba sama odgovarja za škodo, povzročeno z dejanjem, ki je zunaj okvira opravljanja funkcije organa. Da so toženci zlorabili svoj položaj, sta ugotovili tudi sodišči nižjih stopenj. Izpodbijana sodba kljub temu nima obrazložitve v zvezi s pravkar navedenimi argumenti, in je tudi zato ni mogoče preizkusiti. Sporočilo izpodbijane sodbe je po mnenju tožnice nesprejemljivo. Tovrstne povzročitelje škode je treba neposredno kaznovati, saj zgolj zahtevek zoper državo njihovega ravnanja ne zmore zajeziti. Dodaja, da sedmi toženec sploh ni bil član Sveta Vlade RS za invalide, temveč je pri izdelavi „študije“ po ugotovitvah sodišč nižjih stopenj sodeloval tako, da je članom delovne skupine priskrbel gradivo in pojasnila. Pritožbeno sodišče je zato zmotno uporabilo materialno pravo, ko je tožbeni zahtevek zavrnilo tudi zoper sedmega toženca, pri tem pa specifičnosti njegovega položaja niti ni ugotavljalo oziroma se o tem ni izreklo (kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP).

5. Toženci vlagajo odgovor na revizijo, v katerem izpostavljajo neutemeljenost revizije ter predlagajo njeno zavrnitev. Navajajo, da tožnica v reviziji pretežno nedovoljeno izpodbija dejansko stanje. Revizijsko sodišče je vezano na ugotovitev nižjih sodišč, da so toženci pri izdaji študije ravnali v okviru izvrševanja funkcije članov Sveta Vlade za invalide. Navedeni svet je bil posvetovalni organ in je imel posvetovalno funkcijo. 148. člen OZ pa ne določa, da velja samo za organe, ki imajo funkcijo zastopanja in odločanja, kot to meni revidentka. Sklicujejo se na razloge odločitve v zadevi II Ips 111/2009. Društvo A. je že uspelo s svojim zahtevkom za plačilo odškodnine zoper državo. Tožnica se je sama odločila, da bo zahtevala odškodnino neposredno od tožencev kot fizičnih oseb, očitno z željo po uresničitvi penalne funkcije odškodnine. Namen 148. člena OZ pa je v izključitvi neposredne odškodninske odgovornosti članov organa pravne osebe.

6. Revizija je utemeljena.

7. Revizijsko sodišče je izpodbijano sodbo preizkusilo le v okviru pravnega vprašanja, glede katerega je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP), zato ni presojalo tudi utemeljenosti uveljavljanih bistvenih kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

8. Odškodninska odgovornost države temelji na 26. členu URS(1). Iz ustavne določbe sledi, da naš pravni red priznava odgovornost za protipravno ravnanje, do katerega je prišlo pri izvajanju oblasti oziroma javnih pooblastil. Pravica do povračila škode zaradi protipravnega ravnanja nosilca javnih pooblastil izraža pomen človekovih pravic v razmerju do nosilcev oblasti, ki o teh pravicah odločajo.(2) Namen določitve pravice do povračila škode kot temeljne pravice v Ustavi je v zagotavljanju pravne države. Načelo pravne države sicer v prvi vrsti uresničujejo nosilci oblasti, katerih ravnanja morajo temeljiti na ustavi in zakonu. Da bi nosilci oblasti tako tudi dejansko ravnali, pa se primarno zagotavlja s postopki in pravnimi sredstvi. Kljub predvidenim postopkom pa ta način zagotavljanja ustavnosti in zakonitost včasih odpove. Ravno v takih primerih nastopa pravica do povračila škode kot ultima ratio za uveljavljanje zakonitosti in ustavnosti.(3)

9. Drugi odstavek 26. člena Ustave omogoča uveljavljanje povračila škode tudi od neposrednega povzročitelja, vendar pa se nanaša zgolj na osebe, ki so delavci oziroma javni uslužbenci, ne pa tudi na osebe, ki zastopajo državne organe. Pri slednjih namreč fizična oseba predstavlja sam organ, zato je neposredni povzročitelj škode tako ali tako država, ta pa odgovarja že na podlagi prvega odstavka 26. člena Ustave.(4)

10. Pri odškodninski odgovornosti države se je pri opredelitvi pasivne legitimacije treba opreti tudi na 148. člen OZ.(5) V teoriji in sodni praksi(6) je bilo že večkrat povedano, da 148. člen OZ izključuje odškodninsko odgovornost neposrednega povzročitelja škode, ki je član organa pravne osebe. Razlog za drugačno formulacijo prvega odstavka 147. člena OZ(7), ki delodajalcem omogoča razbremenitev odgovornosti, in prvega odstavka 148. člena OZ, je v tem, da pravna oseba lahko nastopa navzven prek svojih organov, dejanja organov pa so dejanja same pravne osebe. Pravna oseba namreč svojo voljo oblikuje v organih, katerih člani so fizične osebe. Zato niti ni potrebe po ločevanju dejanja in odgovornosti zanj, kot to terja institut odgovornosti delodajalca za delavca.(8)

11. Vrhovno sodišče je v zadevi II Ips 111/2009 pojasnilo, v katerih primerih se lahko šteje, da povzroči škodo država sama oziroma katere so tiste osebe (zastopniki), ki morajo povzročiti škodo, da lahko štejemo, da je povzročila škodo država sama. Tako je navedlo: „Na ravni države je primerljiv organ upravi zasebne družbe sicer Vlada, ki zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo, če glede posameznih zadev s posebnim zakonom ni drugače določeno (prvi odstavek 5. člena Zakona o vladi). Vendar pa države ne zastopa samo Vlada. Ko govorimo, da škodo povzroči država, jo dejansko povzročijo državni organi. Tako na primer po Zakonu o državnem pravobranilstvu zastopa državo pred sodišči državno pravobranilstvo kot samostojen državni organ, tega pa v konkretni zadevi predstavlja državni pravobranilec kot fizična oseba. Tudi sodnik, ki sodi v konkretni zadevi, prestavlja sodišče kot državni organ, ki ima v državi funkcijo sojenja. Tako tudi državno tožilstvo kot samostojen državni organ opravlja funkcijo kazenskega pregona v imenu države, znotraj tega organa pa to funkcijo v konkretni zadevi opravlja državni tožilec. Državni tožilec tvori personalno sestavo državnega organa, ki izvaja oblast v imenu države na podlagi pooblastil, ki so mu dana z ustreznimi predpisi. V navedenih primerih ni mogoče ločiti delovanja fizične osebe (državnega tožilca, sodnika...) od delovanja državnega organa oziroma države, saj so njegova dejanja v konkretni zadevi dejanja državnega organa oziroma države. Tako v teh primerih odpade ločevanje med dejanjem in odgovornostjo, ki je sicer značilno v primerih, ko škodo povzročijo javni uslužbenci. Zato za škodo, ki jo povzroči fizična oseba, ki predstavlja državni organ, odškodninsko odgovarja država.“

12. Svet je bil ustanovljen s Sklepom o ustanovitvi in nalogah Sveta Vlade Republike Slovenije za invalide. Svet je strokovno in posvetovalno telo Vlade Republike Slovenije. Svet opravlja strokovne naloge za predsednika vlade in Vlado ter jima nudi strokovno pomoč pri odločanju o zadevah s področja varstva invalidov (2. člen sklepa). Svet spremlja in daje pobude za razvoj in izvajanje programov, daje mnenja k zakonom in drugim predpisom, sodeluje pri pripravi in daje mnenja k poročilom o izvajanju nacionalnih programov, daje vladi pobude, predloge in priporočila v zvezi z invalidskim varstvom, obravnava gradiva strokovnih in invalidskih organizacij, skrbi za sodelovanje med ministrstvi, strokovnimi institucijami in invalidskimi organizacijami in enkrat letno poroča vladi o svojem delu (3. člen sklepa). Svet ima petnajst članov in ga sestavljajo predstavniki: Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Ministrstva za šolstvo in šport, Ministrstva za zdravje, Ministrstva za okolje in prostor, Ministrstva za finance, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Inštituta Republike Slovenije za rehabilitacijo, Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Skupnosti zavodov za usposabljanje ter pet predstavnikov invalidskih organizacij, ki jih predlagajo reprezentativne invalidske organizacije. Mandat predsednika, podpredsednikov in članov traja štiri leta (4. člen sklepa). Člani sveta delujejo nepoklicno in jih imenuje Vlada Republike Slovenije na predlog Komisije Vlade Republike Slovenije za kadrovske in administrativne zadeve (5. člen sklepa). Svet lahko za obravnavo posameznih zadev ustanavlja delovne skupine (tretji odstavek 8. člena sklepa).

13. Revizijsko sodišče ocenjuje, da Svet Vlade za invalide, kot strokovno in posvetovalno telo Vlade Republike Slovenije, ni „organ“ pravne osebe v smislu 148. člena OZ. Sveta Vlade za invalide ni mogoče obravnavati enako kot Vlado, Državno pravobranilstvo RS, Državno tožilstvo RS ali sodišče, katerih člani (ministri, pravobranilci, tožilci in sodniki) v takšni meri tvorijo personalno sestavo državnega organa, ki izvaja oblast v imenu države na podlagi pooblastil, ki so mu dana z ustreznimi predpisi, da ni mogoče ločiti njihovega delovanja od delovanja samega državnega organa oziroma države. Država navzven ne nastopa neposredno prek Sveta Vlade RS za invalide, ampak preko Vlade. Svet Vlade RS za invalide ne izvaja oblasti v imenu države na podlagi podeljenih pooblastil oziroma nima pristojnosti odločanja o pravicah in obveznostih posameznikov. To izhaja že iz samega sklepa o njegovi ustanovitvi in nalogah. Poleg tega morajo ravnanja nosilcev oblasti temeljiti na ustavi in zakonu (2. člen(9) in drugi odstavek 120. člena Ustave(10)). Položaj in naloge Sveta Vlade RS za invalide pa sploh niso urejene z ustavo ali zakonom, pač pa zgolj s sklepom Vlade. Tudi to potrjuje, da ne gre za izvajalca oblasti, zastopnika Republike Slovenije kot pravne osebe oziroma „državni organ“. Zaradi navedenega tudi delovanja članov sveta ni mogoče enačiti z delovanjem samega državnega organa - Vlade oziroma pravne osebe - države. Člani sveta namreč sploh ne tvorijo personalne sestave državnega organa. Na podlagi navedenega neposredna odškodninska odgovornost članov Sveta Vlade RS za invalide ni izključena.

14. Sodišče druge stopnje je tako materialnopravno zmotno uporabilo 148. člen OZ, ko je odločilo, da ni podana pasivna legitimacija tožencev. Glede prvega do šestega toženca, ki so bili člani Sveta Vlade RS za invalide, veljajo v prejšnji točki pojasnjeni razlogi. Glede sedmega toženca pa uporaba 148. člena OZ ni na mestu, ker sploh ni (bil) član Sveta Vlade RS za invalide. O specifičnosti njegovega položaja se sodišče druge stopnje ni izreklo. Nobena pravdna stranka pa tudi ni zatrjevala, da je kateri koli toženec pri državi zaposlen delavec oziroma javni uslužbenec, zato je uporaba 147. člena OZ oziroma 135. člena Zakona o javnih uslužbencih izključena.

15. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava sodišče druge stopnje ni izčrpalo pritožbe tako glede temelja kot višine odškodnine, zato je revizijsko sodišče sodbo sodišča druge stopnje razveljavilo in vrnilo zadevo temu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP).

16. Odločitev o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP.

Op. št. (1): Vsakdo ima pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. (2) Oškodovanec ima pravico, da v skladu z zakonom zahteva povračilo tudi neposredno od tistega, ki mu je škodo povzročil. Op. št. (2): Jadek Pensa, D., Pravica do povračila škode po 26. členu ustave, Podjetje in delo, 1999, št. 6-7, str. 1290 -1291. Op. št. (3): D. Jadek Pensa v F. Arhar in drugi (ur. L. Šturm): Komentar Ustave RS, Fakulteta za podiplomske in državne študije, 2002, str. 295. Op. št. (4): Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 111/2009. Op. št. (5): Pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo njen organ povzroči tretji osebi pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij. (2) Če za posamezni primer zakon ne določa kaj drugega, ima pravna oseba pravico zahtevati povrnitev plačanega zneska od tistega, ki je škodo povzročil namenoma ali iz hude malomarnosti. (3) Ta pravica zastara v šestih mesecih od dneva, ko je bila odškodnina plačana.

Op. št. (6): Primerjaj sodne odločbe Vrhovnega sodišča II Ips 111/2009, II Ips 48/2015 in II Ips 101/2013. Op. št. (7): Za škodo, ki jo povzroči delavec pri delu ali v zvezi z delom tretji osebi, odgovarja pravna ali fizična oseba, pri kateri je delavec delal takrat, ko je bila škoda povzročena, razen če dokaže, da je delavec v danih okoliščinah ravnal tako, kot je bilo treba.

Op. št. (8): Primerjaj D. Jadek Pensa v Plavšak in drugi, Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 1. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 846-847. Op. št. (9): Slovenija je pravna država.

Op. št. (10): Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.