Jedro

Pravilna razlaga prvega odstavka 119. člena ZUTD je takšna, da zamuda 30-dnevnega roka za prijavo pri Zavodu RS za zaposlovanje nima za posledico prenehanja pravice do denarnega nadomestila, temveč milejšo posledico, t.j. da se skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajša v skladu z drugim stavkom prvega odstavka 119. člena ZUTD.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo tožene stranke št. 11008-978/2014/2 z dne 27. 10. 2014 in sklep Zavoda RS za zaposlovanje št. 210-04-7142-2014/3 z dne 28. 8. 2014. Toženi stranki je naložilo, da v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe izda novo odločbo o tožnikovi pravici do denarnega nadomestila za brezposelnost. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je tožniku obvezno zavarovanje kot samostojnemu podjetniku prenehalo z 20. 3. 2014 in da je vlogo za vpis v evidenco brezposelnih oseb ter v evidenco iskalcev zaposlitve, kakor tudi vlogo za priznanje denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, vložil po izteku 30 dni od prenehanja obveznega zavarovanja iz naslova samozaposlitve. Zavod RS za zaposlovanje je kot organ prve stopnje s sklepom zavrgel tožnikovo zahtevo za priznanje pravice do denarnega nadomestila med brezposelnostjo z obrazložitvijo, da je tožnik zamudil 30-dnevni rok za prijavo na zavodu za zaposlovanje po prenehanju obveznega zavarovanja. Z odločbo tožene stranke je bila zavrnjena tožnikova pritožba zoper omenjeni sklep. Po stališču sodišča prve stopnje bi tudi v primeru, če bi določbo 119. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) interpretirali na način, ko izhaja iz izpodbijanih odločb, ne bilo podlage za zavrženje tožnikove zahteve, saj glede na drugi stavek prvega odstavka 119. člena ZUTD zahteva ne more biti prepozna. 30-dnevnega roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD tudi ni mogoče šteti za rok, katerega zamuda povzroči izgubo pravice do denarnega nadomestila. Pri prekluzivnih rokih ni mogoče uporabiti pravil o zadržanju in pretrganju, prekluzija pa sicer mora biti sicer jasno določena in je ni mogoče domnevati. V tem primeru glede prijave izhaja iz zakona le, da je za pridobitev denarnega nadomestila treba biti vpisan v evidenco brezposelnih oseb. Sodišče se je sklicevalo tudi na pojasnila zakonodajalca in poudarilo cilj zakona - varnost zavarovancev po načelih vzajemnosti in solidarnosti (tretji odstavek 3. člena ZUTD).

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožene stranke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Poudarilo je, da je sodišče prve stopnje razčistilo dejstva, bistvena za odločitev v zadevi, ter na podlagi pravilne uporabe materialnega prava tudi pravilno odločilo. Pri tem ni storilo očitanih postopkovnih kršitev ali postopkovnih kršitev, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti. Nesprejemljivo je tolmačenje, za katerega se zavzema tožena stranka, da bi bil za prijavo na zavodu določen 30-dnevni prekluzivni materialni rok, medtem ko za uveljavljanje same pravice do nadomestila naveden rok ne bi bil prekluziven. Zakon v nobenem členu izrecno ne določa, da bi se moral tožnik v roku 30 dni prijaviti pri zavodu in da bi v primeru, če se ne bi prijavil v tem roku, izgubil pravico do denarnega nadomestila. V primeru, da se zavarovanec prijavi in uveljavlja nadomestilo po 30-dnevnem roku (razen če rok skladno s tretjim odstavkom 119. člena ne teče), se mu bo skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajšala za koledarske dneve, ki pretečejo od 31. dneva po prenehanju obveznega ali prostovoljnega zavarovanja do dneva vložitve zahteve. Sodišče prve stopnje je pravilno opozorilo na pojasnilo predlagatelja zakona k 119. členu ZUTD - da zamuda roka po predlagani ureditvi nima več za posledico izgubo pravice. Glede sklicevanja tožene stranke na starejšo sodno prakso je sodišče druge stopnje poudarilo, da je bila ureditev v prejšnjih predpisih drugačna kot v ZUTD. Ker tožena stranka zaradi napačne uporabe materialnega prava zadeve sploh še ni obravnavala po vsebini, temveč je zahtevo zavrgla, je sodišče prve stopnje s tem, ko je obe odločbi tožene stranke kot nezakoniti odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno upravno odločanje, odločilo pravilno.

3. Zoper pravnomočno sodbo je pravočasno revizijo vložila tožena stranka, ki uveljavlja revizijska razloga bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava ter revizijskemu sodišču predlaga, da sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavi ter tožbeni zahtevek tožnika zavrne v celoti, podrejeno pa razveljavi sodbi sodišč prve in druge stopnje ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

Revizijski očitek kršitve postopka tožena stranka gradi na tem, da se pritožbeno sodišče kljub temu, da šteje za odločilno, kakšna je narava roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD, do navedenega vprašanja ni izrecno opredelilo, temveč je zgolj obrazložilo, da tolmačenje tožene stranke ni sprejemljivo. Pritožbeno sodišče se ni opredelilo do tega, ali je bila tožnikova prijava v evidenco brezposelnih pravočasna ali ne, vezano na kasneje podano vlogo za dodelitev denarnega nadomestila. Tako sodba nima razlogov in je ni mogoče preizkusiti v smislu razlogov za potrditev izpodbijane sodbe sodišča prve stopnje. Glede revizijskega očitka zmotne uporabe materialnega prava tožena stranka poudarja, da je rok iz 119. člena ZUTD glede prijave oseb v evidenco brezposelnih oseb v zvezi z uveljavljanjem pravice do denarnega nadomestila med brezposelnostjo prekluzivne narave ter da je bilo do izdaje izpodbijane sodbe takšno tudi stališče sodne prakse. Sklicuje se predvsem na sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani III Ps 1463/2011 z dne 16. 4. 2013, ki je zavzelo stališče, da je 30-dnevni rok za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD materialnopravni rok, 30-dnevni rok za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila pa procesni rok. Podobno stališče je zavzelo sodišče prve stopnje tudi v sodbi VI Ps 2009/2011 z dne 10. 2. 2014 ter Višje delovno in socialno sodišče v sodbi Psp 46/2010 z dne 15. 4. 2010. Stališče sodne prakse je jasno, v tej zadevi pa ni pravilen očitek pritožbenega sodišča, da se tožena stranka sklicuje na starejše predpise, pri čemer poudarja, da je določilo 31. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju ZZZPB, Ur. l. RS, št. 107/06) v prvem odstavku, identično besedilu 119. člena ZUTD, ki se uporablja v predmetni zadevi. Predlagatelj zakona je v obrazložitvi 119. člena ZUTD k predlogu zakona med drugim navedel: „S tem členom se določa materialni rok, v katerem mora zavarovanec uveljaviti pravico do denarnega nadomestila med brezposelnostjo.“ Glede na relevantno dejansko stanje je nepravilno sklicevanje sodišč prve in druge stopnje na pojasnilo predlagatelja zakona. Tako je v prvem odstavku 119. člena ZUTD določen 30-dnevni rok za prijavo v evidenco brezposelnih nedvomno materialno prekluzivne narave, katerega zamuda ima za posledico izgubo pravice do denarnega nadomestila. Kot takšen tudi ni podaljšljiv, temveč je jasno določen, zato zakonodajalcu ni bilo potrebno še posebej dodajati sankcij za zamudo roka. Stališče, za katerega se zavzemata nižji sodišči, pa je tudi sicer v popolnem nasprotju z namenom določbe 119. člena ZTUD, s ciljem samega zakona, določenem v 3. členu, in dosedanjo sodno prakso.

4. Revizija je bila vročena tožniku, ki nanjo ni odgovoril. 5. Revizijsko sodišče je na podlagi 371. člena ZPP preizkusilo izpodbijano sodbo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni.

6. Revizija ni utemeljena.

7. V zvezi z revizijskim očitkom bistvene kršitve postopka revizija ne navaja izrecno, za katero izmed bistvenih kršitev postopka iz drugega odstavka 339. člena ZPP naj bi šlo. Navkljub temu je iz revizijskih navedb mogoče razbrati, da uveljavlja bistveno kršitev postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, vendar neutemeljeno.

8. Vrhovno in Ustavno sodišče RS sta v svojih odločitvah že večkrat poudarila, da je standard obrazloženosti odločb sodišč druge stopnje nižji, kot je standard obrazloženosti odločb prve stopnje. Predvsem je treba upoštevati, da je nosilni del določbe 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP tisti, ki govori o tem, da sodbe zaradi njene pomanjkljivosti ni mogoče preizkusiti. Šele če je obrazložitev sodbe do te mere nezadostna, da onemogoča njen preizkus, bo podana ta kategorija kršitve postopka (1). V tem primeru se je sodišče druge stopnje dovolj jasno opredelilo v katero kategorijo rokov, ki jih pozna pravna teorija, gre umestiti rok za prijavo na zavod za zaposlovanje iz prvega odstavka 119. člena ZUTD. Tako kot pred njim že sodišče prve stopnje je dovolj jasno in obrazloženo navedlo, da ta rok ni prekluziven (10. in 11. točka obrazložitve). Sodišče druge stopnje je navedlo tako zgornjo premiso (pravno pravilo) kot spodnjo premiso (odločilna dejstva) za svojo odločitev. Očitana kršitev postopka zato ni podana (2).

9. Revizijski očitek zmotne uporabe materialnega prava ni utemeljen.

10. Ureditev roka za prijavo pri zavodu oziroma posledic zamude tega roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD ni povsem nesporna, vendar pa ni tako nejasna, da z uporabo uveljavljenih pravil razlage ne bi bilo mogoče ugotoviti njene vsebine (3).

11. Prvi odstavek 119. člena ZUTD določa, da denarno nadomestilo pripada zavarovancu z naslednjim dnem po prenehanju pravnega razmerja, ki je bilo podlaga za obvezno ali prostovoljno zavarovanje za primer brezposelnosti, če se prijavi pri zavodu in vloži zahtevo za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila v 30 dneh po prenehanju zavarovanja. Če uveljavlja denarno nadomestilo po tem roku, se skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajša za koledarske dneve, ki pretečejo od 31. dneva po prenehanju obveznega ali prostovoljnega zavarovanja do dneva vložitve zahteve.

12. Vrhovno sodišče je večkrat poudarilo, da je jezikovna razlaga praviloma temeljni razlagalni argument, pri katerem se s pomočjo jezikovnih pravil išče jezikovni smisel pravne norme, in tvori izhodišče ter jezikovni okvir, ki ga pomensko določajo in soopredeljujejo ostale uveljavljene metode razlage. Pri tem sta ključni teleološka in sistemska razlaga, katerih cilj je dognati smisel in namen neke določbe v kontekstu zakona ter pravnega sistema kot celote, upoštevaje tudi namen zakonodajalca in zakonodajno gradivo (4).

13. Jezikovna razlaga ne narekuje zaključka, kot ga ponuja revizija, temveč v povezavi z argumentom a contrario zaradi odsotnosti določbe, ki bi izrecno določala, da milejša pravna posledica iz drugega stavka prvega odstavka 119. člena ZUTD nastopi le, če se je zavarovanec prijavil pri zavodu v roku 30 dni, predstavlja argument za ravno nasprotno stališče, ki ga sprejema tudi revizijsko sodišče. Zlasti v nadaljnjem kontekstu s teleološko in sistemsko razlago tako tudi jezikovna razlaga daje podlago za takšen način razumevanja roka za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD, kakršnega sta zavzeli sodišči prve in druge stopnje.

14. Obe sodišči sta tudi pravilno opozorili na zakonodajno gradivo, iz katerega izhaja namen zakonodajalca, da zamuda roka za prijavo pri zavodu nima za posledico prenehanja pravice do denarnega nadomestila (5). V zvezi z revizijskimi navedbami, ki izpostavljajo, da je v zakonodajnemu gradivu zapisano, da se s tem členom določa materialni rok (6), revizijsko sodišče pojasnjuje, da pravna teorija in sodna praksa poznata več klasifikacij rokov, tudi na procesne in materialne. Obstajajo materialni roki, ki niso prekluzivni, ter procesni roki, ki so prekluzivni, prav tako pa pravna teorija in sodna praksa zanikata, da je mogoče podaljšanje prekluzivnih rokov. Tovrstne klasifikacije in druga dognanja pravne teorije oziroma stališča sodne prakse rednih sodišč niso rigidna oziroma nesprejemljiva, prav tako pa iz ustavnopravnih razlogov ne omejujejo zakonodajalca pri drugačnem urejanju rokov s posameznimi zakonskimi določbami (7). Iz tega izhaja tudi, da zgolj označba roka kot materialnega v zakonodajnem gradivu še ne pomeni, da je bil namen zakonodajalca določiti prekluzivni rok. To je razvidno tudi iz tega, da je zapisano, da gre za materialni rok za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila, in ne da gre za materialni rok za prijavo pri zavodu v zvezi z uveljavitvijo pravice do denarnega nadomestila. Zato je pomembno tudi, da je v nadaljevanju, na naslednji strani v zakonodajnem gradivu, jasno in izrecno izražen namen zakonodajalca (da zamuda roka nima več za posledico izgubo pravice), s katerim je podrobneje pojasnil učinek roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD. Na neprekluzivnost roka lahko sklepamo tudi iz določbe tretjega odstavka 119. člena ZUTD, ki določa zadržanje teka roka, kar ni karakteristika prekluzivnih rokov.

15. V tej povezavi ima tako zamuda roka za prijavo na zavod iz 119. člena ZUTD za posledico posameznikovo možnost uveljavljanja pravice v vse manjšem obsegu (dokler zamuda ne doseže števila dni, kolikor bi v izhodišču trajalo posameznikovo prejemanje nadomestila), kar ni niti posledica, značilna za materialne prekluzivne roke (zamuda katerih je takojšnje prenehanje pravice v celoti), niti posledica, značilna za materialne zastaralne roke (prenehanje možnosti učinkovitega uveljavljanja oziroma sprememba v t.i. naturalno terjatev).

16. Vrhovno sodišče sicer do sedaj ni odločalo niti o pravnih posledicah zamude roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD niti o pravnih posledicah zamude roka iz prvega odstavka 31. člena ZZZPB. Sodna praksa nižjih sodišč revizijskega sodišča ne zavezuje. Ob uporabi teleološke in sistematične razlage za primerjavo ureditev določenega zakonskega instituta oziroma pomena določene zakonske norme tudi načeloma ne zadošča vedno primerjava besedila zgolj enega člena, saj je potrebno upoštevati kompleksnost ureditve instituta denarnega nadomestila za brezposelnost kot ene izmed pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti. Revizijske navedbe o sodni praksi nižjih sodišč in primerjava besedila zgolj 119. člena ZUTD ter 31. člena ZZZPB niso prepričljiv argument za stališče tožene stranke, da je posledica zamude roka za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD prenehanje pravice do denarnega nadomestila. Pri tem je treba tudi poudariti, da je bilo besedilo 31. člena ZZZPB, na katerega se tožena stranka sklicuje v reviziji, drugačno kot besedilo 119. člena ZUTD. Tožena stranka spregleda, da je prejšnji 31. člen ZZZPB vseboval tudi peti odstavek (ki ga ob primerjavi ureditev sicer pravilno citira), po katerem zavarovanec ni mogel uveljavljati pravice do denarnega nadomestila po poteku 60 dni od prenehanja obveznega zavarovanja ali po poteku 30 dni od prenehanja razlogov iz drugega odstavka tega člena. To pa predstavlja tudi bistveno razliko glede na besedilo ZUTD, ki ne omogoča ustrezne primerjave.

17. Pri interpretaciji zakonske izvedbe določene ustavne pravice (8) oziroma zakonskih določb, s katerimi se uresničuje določena ustavna pravica, je treba ob morebitni nejasni ali nedorečeni pravni ureditvi oziroma v primeru dvoma interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem tej ustavni pravici, ob tem pa ni sprejemljiv pristop, ki bi bil restriktiven do te ustavne pravice (9). Pri razlagi je treba upoštevati tudi celovit sistem zavarovanja za primer brezposelnosti, kjer pravica do denarnega nadomestila tvori enega od mehanizmov za doseganje enega od ciljev zakona, določenega v tretjem odstavku 3. člena ZUTD, t.j. zagotavljanja varnosti zavarovancev v primerih nastanka brezposelnosti brez njihove krivde ali proti njihovi volji z zagotovitvijo denarnih nadomestil po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Razlaga, za katero se zavzema revizija, ni skladna s tem ciljem in ureditvijo pravice do denarnega nadomestila zaradi brezposelnosti. Iz nesporne možnosti uveljavljanja pravice do denarnega nadomestila v primeru vložitve zahteve po izteku 30-dnevnega roka iz prvega odstavka 119. člena ZUTD izhaja, da je namen sistema omogočiti zavarovancem izrabo pravice do denarnega nadomestila v vsaj določenem obsegu, ustrezno zmanjšanem glede na njihovo krivdno zamudo pri izrabi te pravice. Ureditev iz drugega stavka prvega odstavka 119. člena ZUTD tako predstavlja izraz ravnovesja med zahtevo po skrbnosti zavarovancev in ciljem zagotavljanja varnosti zavarovancem, pravne posledice zamude roka za prijavo pri zavodu iz prvega stavka prvega odstavka 119. člena ZUTD pa je treba presojati v kontekstu iskanja tega optimalnega ravnovesja. Ob upoštevanju zavarovalnega principa ter drugih lastnosti sistema ZUTD ni videti takšnih javnih ali drugih koristi oziroma razumnih razlogov, ki bi narekovale oziroma utemeljevale tako strogo razlago pravnih posledic zamude roka za prijavo pri zavodu ob hkratni določitvi milejših posledic za zamudo roka za podajo zahteve za uveljavitev pravice do denarnega nadomestila.

18. Tudi sicer bi pravne posledice prenehanja pravice do denarnega nadomestila zaradi zamude roka za prijavo pri zavodu iz prvega odstavka 119. člena ZUTD morale biti jasno in izrecno določene, česar pa iz zakonskega besedila v smislu prenehanja pravice ne izhaja. Iz teh in drugih razlogov, med katerimi velja omeniti zahteve načela pravne države iz 2. člena URS, ne drži stališče tožene stranke, da zakonodajalcu ni bilo treba še posebej dodajati sankcij oziroma posledic v primeru zamude tega roka.

19. Pravilna razlaga prvega odstavka 119. člena ZUTD je torej takšna, da zamuda 30-dnevnega roka za prijavo pri zavodu nima za posledico prenehanja pravice do denarnega nadomestila, temveč milejšo posledico, t.j. da se skupna dolžina prejemanja denarnega nadomestila skrajša v skladu z drugim stavkom prvega odstavka 119. člena ZUTD. Na podlagi tega je revizijsko sodišče presodilo, da ni utemeljen revizijski očitek zmotne uporabe materialnega prava.

20. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče revizijo zavrnilo.

(1) Prim. sodbo II Ips 201/2005 z dne 23. 3. 2006. (2) Prim. sklep II Ips 322/2010 z dne 5. 5. 2011. (3) Prim. Up-133/04-17 z dne 1. 12. 2005. (4) Prim. sklep II Ips 393/2010 z dne26. 05. 2011. (5) Poročevalec Državnega zbora št. 86/XXXVI z dne 28. 6. 2010, Predlog Zakona o urejanju trga dela, str. 130. (6) Ibid., str. 129. (7) Prim. sklep II Ips 456/2000 z dne 14. 03. 2001. (8) Drugi odstavek 50. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) določa obveznost države urediti obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbeti za njihovo delovanje. Med socialnimi zavarovanji, navedenimi v tej ustavni določbi, sicer ni izrecno omenjeno tudi zavarovanje za brezposelnost, vendar pa je treba pod pojem druga socialna zavarovanja iz drugega odstavka 50. člena URS uvrstiti tudi to vrsto zavarovanja, prenehanje pravice do denarnega nadomestila pa obravnavati kot poseg v pravico do socialne varnosti, pri tem pa upoštevati tudi načelo socialne države iz 2. člena URS. Prim. tudi z U-I-159/07-22 z dne 10. 6. 2010 in U-I-277/05-32 z dne 9. 2. 2006. (9) Prim. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, U-I-217/02-17 z dne 20. 11. 2003 in Up-63/03-19 z dne 27. 1. 2005.