Jedro

Upravnopravno upravičenje do graditve objekta, na katerega se nanaša gradbeno dovoljenje (in plačani komunalni prispevek), po določbah četrtega odstavka 73. člena ZGO-1 do določene mere sicer res „sledi“ civilnopravni pravici graditi na zemljišču nameravane gradnje, vendar ne tako, da bi na podlagi civilnopravnega posla prišlo tudi do avtomatičnega prenosa upravnopravnih upravičenj oziroma statusa investitorja. Zakonske določbe se namreč nanašajo zgolj na možnost izdaje spremenjenega gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da je za prenos statusa investitorja še vedno potrebna izdaja upravne odločbe, čeprav pod poenostavljenimi pogoji.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino vlogo za vračilo polovice komunalnega prispevka za gradnjo stanovanjsko-poslovnega objekta na ..., na tam navedenih zemljiščih, v znesku 437.973,71 EUR. V obrazložitvi navaja, da je bil komunalni prispevek za navedeno gradnjo v znesku 875.947,43 EUR odmerjen družbama A. d.o.o. in B. d.o.o. A. d.o.o. je svoj solastniški delež (do ½) prodala družbi C. d.o.o. ta pa naprej tožnici, vključno s plačanim komunalnim prispevkom. Po desetem odstavku 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) je investitor, ki ne vloži zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ali mu gradbeno dovoljenje ni izdano oziroma je prenehalo veljati, upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka. Investitorja v obravnavani zadevi sta bila družbi A. d.o.o. in B. d.o.o., ne pa tožnica, zato tožnica ni upravičena do vračila plačanega komunalnega prispevka. Poleg tega tožnica ni pridobila vseh zemljišč, za katera je bil plačan komunalni prispevek, pridobljeno zemljišče pa je kupila v „zatečenem stanju“, vključno s plačanim komunalnim prispevkom, ki se ji bo lahko priznal pri izdaji novih odločb o odmeri komunalnega prispevka.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske odločbe in dodaja, da odločitev temelji na ugotovitvi, da tožnica ni upravičena oseba za vračilo komunalnega prispevka, zato ni pomembno, ali je gradbeno dovoljenje, v zvezi s katerim ji je bil komunalni prispevek odmerjen, prenehalo veljati. Strinja se s tožnico, da je komunalni prispevek namenska terjatev, ki jo lahko občina porabi samo za gradnjo komunalne opreme. Prav tako se strinja, da je občina dolžna plačani komunalni prispevek vrniti, vendar le v primerih, ki jih določa deseti odstavek 79. člena ZPNačrt. Enako kot prvostopenjski organ ugotavlja še, da je tožnica le polovična solastnica parcele št. 202 k.o. ..., komunalni prispevek pa je bil odmerjen še za več drugih parcel, zato tožnica ne more zahtevati vračila polovice celotnega komunalnega prispevka. Ker je bil komunalni prispevek plačan za gradnjo stanovanjsko-poslovnega objekta, ni samo s seboj v nasprotju stališče prvostopenjskega organa, da tožnica ni upravičena zahtevati vračila tega komunalnega prispevka, vendar pa ga bo organ prve stopnje dolžan upoštevati pri izdaji nove odločbe o odmeri komunalnega prispevka.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri se sklicuje na deseti odstavek 79. člena ZPNačrt, po katerem je treba vrniti komunalni prispevek investitorju. Pojem investitorja je treba razlagati v skladu z Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), kar pomeni, da je investitor pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali jo sam izvaja, torej vsakokratni nosilec projekta oziroma pravice graditi in ne le prvi imetnik gradbenega dovoljenja ali plačnik komunalnega prispevka. Poleg tega je komunalni prispevek obvezna javna dajatev, ki je po svoji vsebini namenska in povezana z gradnjo novega objekta. Če gradbeno dovoljenje ne velja več, gradnja ni več dopustna, kar pomeni, da je bil komunalni prispevek plačan za gradnjo, ki je ni in je nikoli ne bo. S tem odpade tudi potreba po namenskem trošenju odmerjenega komunalnega prispevka, ki ga je zato treba vrniti. Prvostopenjski organ se do prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja sploh ni opredelil. Tožnica meni, da iz „različnih zakonskih rešitev in sodne prakse“ izhaja, da lahko upravičenja, ki izvirajo iz plačanega komunalnega prispevka za potrebe gradnje, preidejo na drugo osebo. ZGO-1 tako določa spremembo gradbenega dovoljenja v primeru prenosa pravice graditi na drugo osebo po skrajšanem postopku, ne da bi bilo potrebno ponovno plačilo komunalnega prispevka. Zakonodajalec je torej že s sistemskimi rešitvami ustrezno uredil možnosti spreminjanja nosilcev pravic, povezanih z nameravano gradnjo, zato je treba omogočiti tudi ustrezno uresničevanje teh pravic. Napačno je stališče toženke, da je lahko nosilec teh pravic le investitor, ki je ta prispevek plačal oziroma se nanj glasi odmerna odločba. Take omejitve ne izhajajo niti iz desetega odstavka 79. člena ZPNačrt, ki ne vsebuje nobenih omejitev glede upravičenega subjekta.

Sprememba gradbenega dovoljenja (četrti odstavek 73. člena ZGO-1) ni pogoj za pridobitev položaja investitorja in s tem upravičenca za vračilo komunalnega prispevka, saj iz besedila ZGO-1 jasno izhaja, da nekdo postane investitor, ki lahko zahtevo spremembo gradbenega dovoljenja, takoj ko na podlagi pravnega posla pridobi ustrezna upravičenja. Odločba o spremembi gradbenega dovoljenja je po svojem pravnem bistvu ugotovitvenega odločba, saj ne vzpostavlja nove pravice graditi, temveč zgolj ugotovi, da je prišlo do prenosa te pravice in z njo povezanih upravičenj. Ta odločba zato ni pogoj za veljavnost pravnih poslov, s katerimi so se ta upravičenja prenesla temveč obratno, tem poslom sledi, če novi nosilec pravic to zahteva. To potrjuje tudi dejstvo, da taka sprememba gradbenega dovoljenja ne vpliva na čas njegove veljavnosti.

Navedeno velja tudi, če je gradbeno dovoljenje po prenosu upravičenj na novega investitorja prenehalo veljati, še preden je bilo spremenjeno. V takem primeru sprememba gradbenega dovoljenja ni mogoča, saj dovoljenje ne obstaja več, vendar pa pridobitelj in torej imetnik pravic, ki so bile podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, ohrani položaj investitorja in tudi upravičenj, ki iz tega položaja izhajajo, torej tudi pravico do vračila komunalnega prispevka iz 79. člena ZPNačrt. Komunalni prispevek tudi v tem primeru ne postane nenamenski prejemek občine, s katerim bi občina prosto razpolagala, pravica do vračila pa izvira iz zakona, zato bi moral zakon izrecno določiti tudi pogoje za njeno prenehanje.

Gradbeno dovoljenje je bilo izdano za gradnjo na parc. št. 202 k.o. ..., na preostalih parcelah, navedenih v dovoljenju, pa naj bi potekala intervencijska cesta oziroma naj bi na njih stal ekološki otok. Na teh zemljiščih je bila vpisana stavbna pravica za gradnjo poslovnega objekta oziroma služnostna pravica za infrastrukturne vode, nepremičnine pa so bile tudi v lasti Mestne občine ... A. d.o.o. je kot prvotni investitor zato odsvojila le tisto nepremičnino, katere lastnik je bila, hkrati z njo pa tudi vsa upravičenja, povezana z navedeno gradnjo. Tožnica je torej „nesporno“ pravna naslednica prvotnega investitorja, zato je tudi nova nosilka vseh z gradnjo povezanih pravic oziroma upravičenj, ki izvirajo iz prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja.

Tožnica meni tudi, da je v nasprotju z desetim odstavkom 79. člena ZPNačrt in 33. členom Ustave stališče toženke, da je upravičenec do vračila komunalnega prispevka le subjekt, kateremu je bila izdana odmerna odločba, pa še ta samo do prodaje zemljišča in ob upoštevanju zakonsko določenih pogojev. Meni, da je plačan komunalni prispevek tudi premoženjsko upravičenje, s katerim je mogoče razpolagati in je prenosljivo na drugo osebo, ki lahko iz njega uveljavlja ustrezne koristi, bodisi izdajo ali spremembo gradbenega dovoljenja, bodisi vračilo plačanega zneska. To pomeni, da se poleg ostalih koristi plačanega komunalnega prispevka prenaša tudi upravičenje, ta prispevek zahtevati nazaj, saj gre za nedeljivi del razpolaganja z navedenim upravičenjem. V zvezi s tem se tožnica sklicuje tudi na upravnosodno prakso tukajšnjega sodišča, in sicer na stališče iz sodbe I U 108/2010, po katerem je občina upravičena zaračunati komunalni prispevek zavezancu za njegovo plačilo, torej vsakokratnemu investitorju objekta. Iz tega izhaja, da status investitorja iz 10. odstavka 79. člena ZPNačrt ne zahteva niti pridobitve gradbenega dovoljenja, ne njegove spremembe. Ker je tožnica kot pravna naslednica A. d.o.o. pridobila vsa upravičenja, ki izhajajo iz plačanega komunalnega prispevka, ima torej tudi pravico zahtevati vračilo tega prispevka. Zato tudi ni razumljivo, kaj pomeni argument o pridobitvi navedene nepremičnine „v zatečenem stanju“.

Navaja še, da je stališče toženke, ki tožnici zavrača pravico do plačanega komunalnega prispevka, hkrati pa meni, da se bo plačani komunalni prispevek lahko priznal pri izdaji novih odločb o odmeri komunalnega prispevka, kontradiktorna. Oboje namreč temelji na istem dejstvu veljavne pridobitve premoženjske pravice, v zakonu pa nima tako razlikovanje nobenega temelja.

Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, zato vrne toženki v ponovni postopek, ter ji naloži, naj tožnici povrne stroške upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah iz obrazložitev prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožnici pa naloži v plačilo „vse stroške“.

Tožba ni utemeljena.

Po desetem odstavku 79. člena ZPNačrt je investitor v primeru, če plača komunalni prispevek, pa pri pristojnem organu za gradbene zadeve ne vloži zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ali mu gradbeno dovoljenje ni izdano oziroma je prenehalo veljati, upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka. V obravnavani zadevi je sporno, ali je treba za investitorja v smislu navedene zakonske določbe že na podlagi civilnopravnega posla, s katero je bila prenesena pravica graditi, šteti vse pravne naslednike prvotnega investitorja (torej plačnika komunalnega prispevka).

Tožnica pravilno navaja, da je pojem investitorja opredeljen v 4.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, po kateri je investitor pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sam izvaja. Vendar ta določba status investitorja povezuje izključno z objektom oziroma njegovo graditvijo in ne s pravnim statusom zemljišča, na katerem naj bi bil ta objekt zgrajen. Graditev objekta, za katerega je treba plačati komunalni prispevek, pa je dovoljena le na podlagi gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1).

Po drugi strani je tudi komunalni prispevek neločljivo vezan na (zahtevano ali izdano) gradbeno dovoljenje, saj dejansko podlago za njegovo odmero predstavlja dokumentacija, priložena zahtevi za izdajo tega dovoljenja (šesti odstavek 89. člena ZPNačrt in drugi odstavek 3. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka), podlago za morebitno vračilo pa usoda tega dovoljenja (deseti odstavek 89. člena ZPNačrt). V zvezi s plačilom komunalnega prispevka je torej za investitorja treba šteti osebo, ki je zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja, torej upravnega dovoljenja za gradnjo konkretnega objekta na konkretno opredeljenih zemljiščih (prvi odstavek 54. člena ZGO-1). Za to gradnjo in zaradi izdaje te odločbe je namreč odmerjen komunalni prispevek (80. in 82. člen ZPNačrt). Gradbeno dovoljenje pa je upravna odločba, ki je izdana poimensko določenemu investitorju in v primeru izdaje velja do prenehanja veljavnosti ali do njene spremembe.

Upravnopravno upravičenje do graditve objekta, na katerega se nanaša gradbeno dovoljenje (in plačani komunalni prispevek), po določbah četrtega odstavka 73. člena ZGO-1 do določene mere sicer res „sledi“ civilnopravni pravici graditi na zemljišču nameravane gradnje, vendar ne tako, da bi na podlagi civilnopravnega posla prišlo tudi do avtomatičnega prenosa upravnopravnih upravičenj oziroma statusa investitorja, kot to zmotno meni tožnica. Omenjene določbe se namreč nanašajo zgolj na možnost izdaje spremenjenega gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da je za prenos statusa investitorja še vedno potrebna izdaja upravne odločbe, čeprav pod poenostavljenimi pogoji.

V zvezi z navedenim sodišče posebej opozarja, da imajo lahko v primeru spremembe civilnopravnega statusa zemljišča gradnje posamezni deli tega zemljišča različno pravno usodo, kar lahko bistveno vpliva na upravičenja, vezana na gradbeno dovoljenje, vključno s pravico do vračila komunalnega prispevka. Tudi zato ni mogoče govoriti o avtomatičnem prenosu teh upravičenj. Da zaveza za plačilo komunalnega prispevka (in posledično tudi upravičenje do njegovega vračila) lahko izhaja izhaja le iz investitorstva oziroma lastništva objekta, ne pa zgolj iz lastništva stavbnega zemljišča, izhaja tudi iz ustaljene upravnosodne prakse tukajšnjega sodišča (prim. npr. sodbo I U 1434/2012).

Da bi zahtevala izdajo (spremenjenega) gradbenega dovoljenja ali da bi ji bilo takšno dovoljenje celo izdano in bi jo bilo zato v skladu s povedanim treba šteti za investitorja gradnje, za katero je bil plačan komunalni prispevek, tožnica ne trdi. Sodišče se zato strinja s toženko, da tožnica nikoli ni nastopala kot investitor objekta, za gradnjo katerega je bil odmerjen komunalni prispevek, in zato ni oseba, ki bi bila na podlagi desetega odstavka 79. člena ZGO-1 upravičena zahtevati vračilo tega komunalnega prispevka.

Glede na tožbene navedbe pa sodišče dodaja še, da je napačno tako stališče toženke, da je pravica plačnika komunalnega prispevka do vračila tega prispevka omejena z odsvojitvijo zemljišča nameravane gradnje, kot tudi, da je mogoče plačani komunalni prispevek upoštevati pri morebitni kasnejši oziroma naknadni odmeri komunalnega prispevka drugemu investitorju. Nobeno od teh stališč namreč nima podlage v besedilu ZPNačrt, vendar pa tudi niso vplivala na odločitev v obravnavani zadevi.

Zato so neutemeljene tudi tožničine navedbe, da je prišlo do posega v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Kljub navedenemu napačnemu stališču toženke namreč izpodbijana odločba ne posega v možnost osebe, ki jo je v skladu s povedanim mogoče šteti za investitorja, da pod pogoji, predpisanimi z zakonom, zahteva vračilo plačanega komunalnega prispevka, in nato z vrnjenim zneskom prosto razpolaga.

Brez podlage v zakonu je tudi tožničino stališče, da v primeru, če do gradnje, za katero je bil plačan komunalni prispevek ne pride, pa prispevek ni vrnjen, ni zagotovljena namenska poraba sredstev tega prispevka. ZPNačrt v drugem odstavku 84. člena sicer res določa, da lahko občina sredstva, zbrana s komunalnimi prispevki, porablja samo za namen gradnje komunalne opreme skladno z načrtom razvojnih programov občinskega proračuna, vendar te porabe v ničemer ne veže na graditev konkretnih objektov. Če plačani komunalni prispevek v primerih iz 10. odstavka 79. člena ZPNačrt iz kateregakoli razloga ni vrnjen investitorju, torej to še ne pomeni, da je sredstva, zbrana s komunalnim prispevkom mogoče porabiti kakorkoli drugače kot za namen iz drugega odstavka 84. člena ZPNačrt. Predvsem pa to, ali so sredstva porabljena namensko, v nobenem pogledu ni odvisno od tega, kateri osebi je bil ali ni bil vrnjen komunalni prispevek.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Ker v tožbi niso bila navedena nobena dejstva ali dokazi, ki bi jih sodišče lahko upoštevalo oziroma bi bili pomembni za odločitev, je odločilo brez glavne obravnave, na seji (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka).