Jedro

Vrhovno sodišče je opredelilo ničnostni razlog iz 5. točke 279. člena ZUP kot primer zlorabe pravic z namernim zavajanjem uradne osebe, pri tem pa ocena, ali določeno ravnanje preraste na stopnjo nedovoljenosti, ki zadosti zahtevam zakona za izrek ničnosti odločbe, izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja v konkretni zadevi.

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor, št. 351-05-29/2005-MOP/24-01031423 z dne 17. 6. 2013. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovi zahtevi, naj se za nično izreče delno gradbeno dovoljenje Ministrstva za okolje in prostor, št. 351-05-29/2005 SR/HČ z dne 17. 3. 2006, ki je bilo izdano za gradnjo avtocestnega priključka Celje – vzhod (Ljubečna).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje navedlo, da je tožbo zavrnilo, ker tožnik v svoji tožbi ni utemeljil okoliščin, zaradi katerih bi bila podana ničnostna razloga iz 2. in 5. točke 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zatrjevana nezakonitost izpodbijane odločbe pa še ne pomeni njegove ničnosti.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo. Dovoljenost revizije utemeljuje s sklicevanjem na razloge iz 1., 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, in sicer, da vrednost izpodbijane sodbe presega 20.000,00 EUR, da gre v obravnavanem primeru za odločitev o pomembnih pravnih vprašanjih, da izpodbijana sodba odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnih vprašanj, ki so bistvena za odločitev, ter da ima odločitev v predmetni zadevi zelo hude posledice za revidenta. Utemeljenost revizije pa revident zatrjuje z uveljavljanjem revizijskih razlogov zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Revizijskemu sodišču posledično predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi, podredno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Ob reviziji revident uveljavlja tudi stroške revizijskega postopka.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

6. Revizija ni dovoljena.

7. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. To stališče je v skladu z Ustavo RS (tako npr. Ustavno sodišče RS v sklepih Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/2008).

8. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 revizija ni dovoljena, saj ne gre za zadevo, v kateri bi bila pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, kot to za navedeni primer dovoljenosti revizije zahteva zakon.

9. Revident uveljavlja dovoljenost revizije tudi po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Ta določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

10. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Odločitev o vprašanju pa mora biti pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. V revizijskem postopku pred Vrhovnim sodiščem je namreč poudarjen objektivni pomen tega izrednega pravnega sredstva in s tem vloga Vrhovnega sodišča pri razvoju prava, v usmerjanju sodne prakse in zagotavljanju njene enotnosti. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007, X Ips 69/2009, X Ips 189/2009, X Ips 472/2011, X Ips 423/2012, X Ips 302/2013) in z določbo četrtega odstavka 367.b člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse.

11. V skladu s 85. členom ZUS-1 Vrhovno sodišče v reviziji presoja, ali je upravno sodišče storilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena tega zakona ter ali je zmotno uporabilo materialno pravo. Samo iz navedenih razlogov lahko skladno z zakonom sodbo upravnega sodišča razveljavi oziroma spremeni (93. in 94. člen ZUS-1). Pomembno pravno vprašanje, ki naj bi utemeljilo dovoljenost revizije, se mora zato nanašati na pravno vprašanje iz navedenega zakonsko določenega obsega presoje Vrhovnega sodišča v revizijskem postopku. Le v tem okviru bo revident z ustrezno odločitvijo o pomembnem pravnem vprašanju in posledičnim uspehom v revizijskem postopku lahko dosegel izboljšanje svojega pravnega položaja.

12. Vrhovno sodišče v revizijskem postopku ne presoja pravilnosti (upravnega) postopka izdaje izpodbijanega akta in pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja (prvi in drugi odstavek 85. člena ZUS-1), zato vprašanja, ki se nanašajo na pravilnost upravnega postopka in pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja, niso vprašanja, zaradi katerih bi Vrhovno sodišče revizijo dovolilo in vsebinsko obravnavalo.(1)

13. Revident v reviziji kot pomembna pravna vprašanja navaja več vprašanj. Tako glede vprašanja, ali je dopustno, da izdano gradbeno dovoljenje, ki je že izvršeno, ostane v veljavi (se ne izreče za nično), čeprav je gradbeno dovoljenje s svojo izvršitvijo povzročilo dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, Vrhovno sodišče ugotavlja, da se po vsebini nanaša na kršitev pravil upravnega postopka pred upravnim organom, ki glede na ZUS-1 ni del revizijske presoje in torej ne more biti opredeljeno kot pomembno pravno vprašanje za dovoljenost revizije. Prav tako pa revident pri postavitvi tega vprašanja izhaja iz dejanskega stanja, ki je drugačno od tistega, ki ga je s pravnomočno sodbo ugotovilo sodišče prve stopnje in na katero je revizijsko sodišče po drugem odstavku 85. člena ZUS-1 vezano, saj sodišče prve stopnje ni ugotovilo obstoja kaznivega dejanja. Enaka presoja Vrhovnega sodišča velja tudi glede vprašanja, ali gre v primeru namernega zavajanja uradne osebe s predložitvijo neresničnih podatkov in dokazil za „nedovoljeno ravnanje“, ki je razlog za ničnost odločbe po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. V zvezi s trditvijo revidenta, da je stališče sodišča prve stopnje v zvezi s tem odstopilo od prakse Vrhovnega sodišča, pa Vrhovno sodišče poudarja, da je s sodbo I Up 179/2003 z dne 19. 1. 2006(2) opredelilo ničnostni razlog iz 5. točke kot primer zlorabe pravic z namernim zavajanjem uradne osebe, pri tem pa ocena, ali določeno ravnanje preraste na stopnjo nedovoljenosti, ki zadosti zahtevam zakona za izrek ničnosti odločbe, izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja v konkretni zadevi. S tega vidika ni videti, da bi stališče sodišča prve stopnje nasprotovalo stališču Vrhovnega sodišča, izraženemu v citirani sodbi, saj je sodišče prve stopnje glede na podano dejansko stanje v obravnavani zadevi ugotovilo, da ni razbrati dejstev, ki bi navedeno stopnjo nedovoljenosti ravnanja po zavržnosti in teži lahko izenačilo z drugimi vplivi na voljo uradne osebe, ki utemeljujejo uporabo tega ničnostnega razloga (pritisk, izsiljevanje, grožnje, itd.), temveč, da bi lahko šlo za obnovitveni razlog iz 5. točke 260. člena ZUP.

14. Glede vprašanj, ali se sploh sme (in pod katerimi pogoji ter na kakšni dejanski in pravni podlagi) izdati investitorju DARS d.d. gradbeno dovoljenje za gradnjo regionalne ceste III. reda na nepremičninah v tuji lasti ter ali je dopustno izdati in izvršiti gradbeno dovoljenje za gradnjo regionalne ceste III. reda na nepremičninah v tuji lasti, še preden prejme lastnik nadomestilo v naravi ali odškodnino, ki jih določa zakon (ter pravne podlage za navedeno prakso glede na 69. člen Ustave), pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da ne gre za vprašanji, ki bi izhajali iz dejanskega stanja obravnavane zadeve in za odločitev v tej zadevi zato nista pomembni. V obravnavani zadevi ne gre za presojo pravilnosti in zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja z vidika njegovih dejanskih in pravnih podlag, temveč za bistveno ožje pravno vprašanje ničnosti izdanega gradbenega dovoljenja, na kar se omejujeta tudi presoji tožene stranke in sodišča prve stopnje. Zato z navedenimi vprašanji revident ne more izkazati dovoljenosti revizije v obravnavani zadevi.

15. Na podlagi navedenega revizija iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni dovoljena.

16. Revident tudi ni izkazal, da je v tej zadevi izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo prav tako uveljavlja. Zelo hudih posledic izpodbijanega akta, ki so pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, namreč ni niti izkazal niti jih ni dovolj konkretiziral. V zvezi s tem je navedel le splošno posledico, da mu je zasebna lastnina nad nepremičninami v njegovi lasti, „dejansko odvzeta“ in da je s tem prišlo do kršitve njegovih ustavno zagotovljenih pravic, glede posledic zavrnitve izreka gradbenega dovoljenja za ničnega, kar je predmet tega upravnega spora, pa revident konkretnejših posledic niti ne navaja niti ni zanje predložil nobenih dokazov. Take navedbe revidenta glede na trditveno in dokazno breme, ki je na njegovi strani, pa za dovoljenost revizije ne zadoščajo. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 412/2009, X Ips 501/2009, X Ips 375/2010, X Ips 457/2010, X Ips 389/2011, X Ips 450/2011, X Ips 153/2012, X Ips 163/2012) bi moral natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanj zelo hude, ter vse to tudi izkazati. Revident opisanega trditvenega in dokaznega bremena ni izpolnil, zato tudi ta uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije ni izpolnjen.

17. Ker uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije niso izkazani, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

18. Revident z revizijo ni uspel, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1sam trpi svoje stroške tega revizijskega postopka.

(1) Tako Vrhovno sodišče že npr. v sklepu X Ips 50/2015 z dne 8.7.2015. (2) Citirano sodbo je Vrhovno sodišče izdalo na podlagi drugačne zakonske ureditve upravnega spora, ko je pred pričetkom uporabe ZUS-1 odločalo o pritožbi zoper prvostopenjsko sodbo, in ne v reviziji, zato so bile pristojnosti Vrhovnega sodišča za presojo pravilnosti upravnega postopka tožene stranke določene drugače.